Familien und Familienpolitik im geeinten Deutschland
- Zukunft des Humanvermögens

- Fünfter Familienbericht -

Herausgeber: Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
Bonn, 1995

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Stellungnahme der Bundesregierung zum Fünften Familienbericht

Gliederung

Bericht der Sachverständigenkommission

Stellungnahme der Bundesregierung zum Bericht der Sachverständigenkommission

3. Erfordernisse in Politik und Gesellschaft

3.1 Familie und Einkommen

3.1.1 Familienlastenausgleich

Angesichts der Feststellung im Bericht, daß umstritten und nicht ausreichend geklärt ist, welche Lasten der Familien als ausgleichsbedürftig anzusehen sind und in welchem Umfang diese Lasten ausgeglichen werden sollen, stellt die Bundesregierung unter Berücksichtigung der Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Mai, 12. Juni 1990 und vom 25. September 1992 sowie der Urteile vom 7. Juli 1992 und vom 28. Mai 1993 folgende Vorgaben für den Familienlastenausgleich als vorrangig fest:

• den Abbau der wirtschaftlichen Benachteiligung von Eltern mit Kindern im Vergleich zu Kinderlosen;
• die steuerliche Freistellung der Unterhaltsleistung von Müttern und Vätern in Höhe des Existenzminimums von Kindern;
• die ausreichende Förderung der Familien durch Übertragung von Einkommenstransfers umso mehr, je geringer ihr Einkommen und je größer ihre Kinderzahl sind; für die Sicherstellung des Existenzminimums sind über den Familienlastenausgleich hinaus in erster Linie die Erwerbssituation von Familien, die Lohnersatzleistungen, andere Sozialleistungen sowie die Sozialhilfe mit ausschlaggebend.

Da die Betreuung und Erziehung von Kindern die Möglichkeiten der Erwerbsbeteiligung von Eltern einschränkt und die Einkommensverteilung des Marktes nicht berücksichtigt, für wie viele Kinder Eltern wirtschaftlich einzustehen haben, ist es Aufgabe der Familienpolitik, eine durch Kinder eingeschränkte Erwerbsbeteiligung zu berücksichtigen und bei den durch den Kindesunterhalt entstehenden Lasten in vertretbarer Weise zum Ausgleich beizutragen.

Der Familienlastenausgleich findet seine Begründung ebenso in der Bedeutung von Familie für die Entwicklung jedes Menschen und für die Sicherung der Zukunft unserer Gesellschaft. Das Gleichgewicht der Generationen kann quantitativ und qualitativ nur erhalten werden, wenn sich Paare in Familien auch unter Abwägung mit anderen Optionen der Lebensgestaltung für Kinder entscheiden und darin unterstützt werden, diese zu lebenstüchtigen und zur Übernahme von Verantwortung bereiten Menschen zu erziehen. Die Verbesserung der Lage der Familien war auch in der laufenden Legislaturperiode ein Schwerpunkt der Politik der Bundesregierung. Das duale System des Familienlastenausgleichs aus Kinderfreibetrag und Kindergeld ist weiter ausgebaut worden.

3.1.1.1 Steuerfreistellung von Einkommen in Höhe des Existenzminimums eines Kindes

Auf Initiative der Bundesregierung sind mit Wirkung ab 1992 der Kinderfreibetrag von 3.024 DM auf 4.104 DM und das Erstkindergeld von 50 DM auf 70 DM monatlich angehoben worden. Durch den Kinderfreibetrag und das Mindestkindergeld werden Einkommensteile in Höhe des Existenzminimums von Kindern im Ergebnis steuerfrei gestellt. Auf diese Weise ist entsprechend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts (Beschlüsse vom 29. Mai und 12. Juni 1990 - BVerfGE 82, 60 bzw. 198) eine gerechte Besteuerung von Eltern gegenüber Kinderlosen gewährleistet (Grundsatz der horizontalen Steuergerechtigkeit).

Die Bundesregierung teilt nicht die in den Empfehlungen zur Reform des Familienlastenausgleichs (Kapitel XI Abschnitt 4.7 des Berichts) zum Ausdruck kommende Sicht der bestehenden Regelungen. Bei dieser Sicht wird zu Unrecht die vorerwähnte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts außer acht gelassen. Nach Auffassung der Bundesregierung könnte die Begründung des aus dieser Sicht resultierenden Vorschlags, "Der starke Einfluß des Steuersystems auf den Familienlastenausgleich sollte ... durch eine Reform der Ehe- und Familienbesteuerung reduziert werden" (zu Nr. 3), daher allenfalls in Bezug auf solche Steuerermäßigungen - außerhalb des eigentlichen Systems des Familienlastenausgleichs - beachtlich sein, die auch der Förderung von Familien dienen (z. B. Sonderausgabenabzug nach §10e EStG, Baukindergeld). Hingegen dient die Steuerfreistellung von Einkommensteilen durch den Kinderfreibetrag ausschließlich der gerechten Besteuerung von Eltern gegenüber Kinderlosen sowie von Eltern mit mehreren Kindern gegenüber Eltern mit weniger Kindern. Dabei geht es mithin lediglich um die Vermeidung einer verfassungswidrig zu hohen Steuer. Die durch den Kinderfreibetrag eintretende Steuermäßigung stellt dementsprechend keine Leistung des Staates an die Eltern dar. Da mit ihr nichts verteilt wird, kann es insoweit auch kein Problem der Verteilungsgerechtigkeit geben.

Ebensowenig kann die Bundesregierung der Empfehlung zustimmen, weitere Verbesserungen des Familienlastenausgleichs vor allem durch eine "Reform der Ehegattenbesteuerung " zu finanzieren. Offenbar ist damit die Abschaffung oder zumindest eine Einschränkung des Ehegattensplittings gemeint. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 3. November 1982 (BVerfGE 61, 319 [347]) ist das Ehegattensplitting keine beliebig veränderbare Steuer-"Vergünstigung", sondern - unbeschadet der näheren Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers - eine an dem Schutzgebot des Art. 6 Abs. 1 GG und an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Ehepaare (Art. 3 Abs. 1 GG) orientierte sachgerechte Besteuerung. Außerdem halten sich die Einsparmöglichkeiten angesichts der notwendigen Ersatzregelungen für die Ehegattenbesteuerung sowie der Gestaltungsmöglichkeiten von Einkünften innerhalb der Ehe in Grenzen. Es darf nicht übersehen werden, daß sich in vielen, insbesondere kinderlosen Ehen die Einkünfte von Mann und Frau angeglichen haben und damit das Ehegattensplitting kaum noch zu einer nennenswerten Steuerwirkung führt. Anders ist das bei Ehepaaren, bei denen ein Partner, in der Regel die Frau, entweder die Erwerbstätigkeit unterbrochen hat, weil sie der Betreuung und Erziehung von Kindern oder der Betreuung eines pflegebedürftigen Familienangehörigen Vorrang einräumt, oder bei denen die Frau nach der Kindererziehung nicht in die Erwerbstätigkeit zurückgefunden hat. In diesen Fällen würde eine Einschränkung des Ehegattensplitting zu einer spürbaren Mehrbelastung von Familien führen.

Im übrigen sind die Alleinerziehenden im Bereich der Masseneinkommen in der Regel gegenüber Ehepaaren steuerlich nicht schlechter gestellt, weil ihnen ein Haushaltsfreibetrag und die Berücksichtigung von Kinderbetreuungskosten offensteht.

3.1.1.2 Förderleistungen des Staates

Die Bundesregierung hat in den vergangenen Jahren bedeutsame finanzielle Verbesserungen und neue Weichenstellungen in der Familienpolitik vorgenommen:

• Durch die Wiedereinführung von Einkommensgrenzen beim Kindergeld ist die Möglichkeit eröffnet worden, das Kindergeld stärker an der Dringlichkeit des Bedarfs von Eltern zu orientieren. Bei nur begrenzt verfügbaren Haushaltsmitteln kann das Kindergeld damit insbesondere auf Familien konzentriert werden, die vorrangig auf zusätzliche Transferleistungen des Staates angewiesen sind.
• Durch weitere familienbezogene Leistungen (z.B. BAföG, Wohngeld, Unterhaltsvorschuß) werden besondere Belastungssituationen von Familien zusätzlich berücksichtigt.
• Mit der Einführung des Erziehungsgeldes ist erstmals für alle Mütter - wahlweise auch für Väter - eine monetäre Anerkennung der Erziehungsleistung für die besonders bedeutsame erste Lebensphase des Kindes eingeführt worden, ohne daß dafür ein Arbeitsverhältnis vorausgesetzt wird.
• Durch den Erziehungsurlaub und die Anerkennung von Erziehungszeiten im Rentenrecht ist die Unterbrechung der Erwerbstätigkeit zugunsten der Kindererziehung und ein Anspruch auf Fortsetzung der Erwerbstätigkeit rechtlich abgesichert und sozial abgestützt worden. Die besondere Bedeutung des Aufziehens von Kindern für die Funktionsfähigkeit des Rentensystems findet damit im Rentensystem selbst eine Berücksichtigung.

Diese Weichenstellungen orientieren sich an den tatsächlichen Erfordernissen von Familien und der Lebensplanung junger Männer und Frauen in unserer Gesellschaft. Die Bundesregierung sieht die Notwendigkeit, die angesprochenen Leistungen Schritt für Schritt unter Beachtung der finanziellen Möglichkeiten weiter auszubauen. Da außerdem die Option für Kinder zu einer Option neben anderen Optionen der Lebensgestaltung geworden ist, sind Rahmenbedingungen zu schaffen, die es Paaren erleichtern, vorhandene Kinderwünsche ohne nicht akzeptable Nachteile verwirklichen zu können. Das erfordert weiterhin erhebliche Kraftanstrengungen bei Bund, Ländern und Kommunen.

Um den besonderen Problemen und Nöten alleinerziehender Frauen in den neuen und in den alten Ländern besser gerecht werden zu können, hat die Bundesregierung das Modellvorhaben "Hilfen für Alleinerziehende Frauen in Problemsituationen" ausgeschrieben. Mit diesem Modellvorhaben sollen die Probleme alleinerziehender Frauen weiter konkretisiert und Ansätze zur Abhilfe erprobt werden.

Da Frauen zudem oft aufgrund von Haushaltsführung und Kindererziehung oder Pflegetätigkeit Lücken im Aufbau eigener Anwartschaften in der Rentenversicherung aufweisen, ist ihre Alterssicherung noch unzureichend. Hier hat das Rentenreformgesetz 1992 erhebliche Verbesserungen gebracht.

Die im Jahre 1986 eingeführten Kindererziehungszeiten wurden mit der Rentenreform für Geburten ab 1992 von bisher einem Jahr auf drei Jahre verlängert. Die Kindererziehungszeit wirkt sich für die Mütter und Väter der Geburtsjahrgänge ab 1921 rentenbegründend und rentensteigernd aus; sie wird auf die Wartezeit für eine Rente angerechnet und so bewertet, als sei die Mutter während dieser Kindererziehungszeit erwerbstätig gewesen und hätte 75% Durchschnittsentgelt aller Versicherten verdient. In den neuen Ländern gilt diese Regelung ab dem 1.1.1992 allerdings mit der Einschränkung, daß die Anrechnung der Kindererziehungszeit nur für Mütter und Väter der Geburtsjahrgänge ab 1927 gilt.

Zusätzlich wurden ab 1992 die sogenannten Berücksichtigungszeiten eingeführt. Frauen haben nunmehr die Möglichkeit, sowohl wegen Kindererziehung als auch wegen häuslicher Pflege pflegebedürftiger Personen Berücksichtigungszeiten in der gesetzlichen Rentenversicherung anerkannt zu bekommen. Als Berücksichtigungszeit wegen Kindererziehung gilt die Zeit vom Geburtsmonat bis zum Monat der Vollendung des 10. Lebensjahres des Kindes. Berücksichtigungszeiten wegen häuslicher Pflege werden auf Antrag ab 1992 angerechnet und wirken sich nur innerhalb bestimmter rentenrechtlicher Regelungen aus. Sie bewirken die Aufrechterhaltung einer Anwartschaft auf Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit; sie werden bei der Bewertung der beitragsfreien Zeiten und der 35jährigen Wartezeit für die Altersrente ab dem 60. Lebensjahr bei Schwerbehinderung, Berufs- und Erwerbsunfähigkeit und für langjährig Versicherte ab dem 63. Lebensjahr berücksichtigt.

Die Rente nach Mindesteinkommen wurde ebenfalls durch das Rentenreformgesetz 1992 erweitert. Niedrige Pflichtbeitragszeiten werden bis Ende 1991 unter bestimmten Voraussetzungen auf höchstens 75 % des Beitragswerts für ein Durchschnittsentgelt angehoben. Von dieser Regelung profitieren insbesondere Frauen. Die rentenrechtlichen Regelungen des Pflegeversicherungsgesetzes werden ab 1. April 1995 für die Alterssicherung der Frau weitere Verbesserungen bewirken. Wer häusliche Pflege leistet, wird in den Schutz der gesetzlichen Unfallversicherung einbezogen; Beiträge zur Rentenversicherung werden je nach Pflegestufe und Umfang der Pflegetätigkeit zwischen 200 DM und 600 DM monatlich gezahlt.

3.1.1.3 Weiterentwicklung des Familienlastenausgleichs

Für die Weiterentwicklung des Familienlastenausgleichs hat die Kommission ein grundlegend neues System vorgeschlagen. Die Bundesregierung macht sich diesen Vorschlag nicht zu eigen, wiewohl sie anerkennt, daß dieses Konzept - wie auch andere Modelle - noch einer vertieften Erörterung bedürfen.

Die Weiterentwicklung des Familienlastenausgleichs zu einem Familienleistungsausgleich hat für die Bundesregierung hohe Priorität. Sie wird entstehende Finanzierungsspielräume zur Stärkung der Familie nutzen.

Die Bundesregierung wird sich dabei an folgenden Leitlinien orientieren:

1. Verbesserung der steuerlichen Förderung der Familie.
2. Stärkere Ausrichtung der Transferleistungen für die Familien auf Einkommen und Kinderzahl; die Leistungen müssen um so höher sein, je geringer das Einkommen und je größer die Kinderzahl in der Familie ist.
3. Anpassung des Familienleistungsausgleichs an die wirtschaftliche Entwicklung in angemessenen Abständen.

Die Bundesregierung wird den weiteren Ausbau der Familienförderung unter Wahrung der verfassungsrechtlichen Vorgaben bedarfsorientiert und flexibel ausgestalten.

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Ende der Stellungnahme der Bundesregierung
Beginn der Auszüge des eigentlichen Familienberichts
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I.3. Die Familie: ihre Aufgaben und Leistungen (Seite 23-26)

Es gibt weder im Alltagsverständnis noch in den Wissenschaften eine einheitliche Auffassung über das, was der Begriff "Familie" genau zu beschreiben hat. So kann "Familie" in einer sehr weiten Bedeutung die Gruppe von Menschen bezeichnen, die miteinander verwandt, verheiratet oder verschwägert sind, gleichgültig, ob sie zusammen oder getrennt leben und wirtschaften, ob die einzelnen Mitglieder noch leben oder bereits gestorben sind. "Familie" kann unabhängig von räumlicher und zeitlicher Zusammengehörigkeit als Folge von Generationen angesehen werden, die biologisch, sozial und/oder rechtlich miteinander verbunden sind. Zudem gibt es Kleingruppen ohne biologische oder rechtliche Verknüpfungen, die zusammenleben und wirtschaften und als Haushaltsgemeinschaft ihre Leistungen als familiale verstehen können, ohne im Sinne des hier gebrauchten Familienbegriffes eine "Familie" zu sein.

Da es folglich zahlreiche sehr unterschiedliche Vorverständnisse von "Familie" gibt, sollte sich eine Definition von "Familie" an dem Anliegen des jeweiligen Untersuchungsauftrages orientieren. Für die Familienberichtskommission bedeutet dies, daß sie ein Verständnis von "Familien" zu vertreten hat, das einerseits den gesetzlichen Vorgaben entspricht, andererseits aber auch der Realität der in der Gesellschaft gelebten Formen familialen Zusammenwohnens und Zusammenwirtschaftens gerecht wird und damit gesellschafts- und familienpolitische Relevanz besitzt.

Konstitutiv für den Familienbegriff ist die biologisch- soziale und auch rechtlich bestimmte Kernfamilienstruktur, nämlich das Vater-Mutter-Kind-Verhältnis. Konstitutiv für den Haushaltsbegriff ist sodann das Zusammenwohnen und Zusammenwirtschaften in einer Kleingruppe.

Diese Grundstrukturen des Haushalts- und des Familienbegriffs zusammengefaßt ergeben die in unserer Gesellschaft vorherrschende "Kernfamilie", in welcher ein verheiratetes Paar zusammenwohnt und wirtschaftet, sein Kind oder seine Kinder aufzieht, bis diese sich selbständig machen und aus ihrer Herkunftsfamilie ausscheiden. Daneben gibt es - und gab es zu allen Zeiten - auch solche Familien, die nicht (oder: nicht mehr) durch eine formale Ehe gekennzeichnet sind: Ein-Elternfamilien und nichteheliche Lebensgemeinschaften mit Kindern, und zwar aus sehr unterschiedlichen Gründen. So nahm die Zahl alleinerziehender Frauen nach beiden Weltkriegen durch die hohen Verluste an Männern zu; welches aber sind die Gründe für die Zunahme der Alleinerziehenden zur Zeit in Deutschland? Stärker noch als in den alten Bundesländern hatten sie in der DDR zugenommen.

Im Rückblick auf die letzten 25 Jahre lassen sich nachhaltige Veränderungen der Lebensweise und der kulturellen Orientierungen beobachten, die das Verständnis von Familie betreffen. Die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg war in der alten Bundesrepublik durch eine besondere Hochschätzung von Familie und Religion gekennzeichnet, da diese beiden Lebensbereiche nach dem Zusammenbruch des Nationalsozialismus und der Not der Nachkriegsjahre Orientierung und Stabilität versprachen. So kam es, daß das "bürgerliche Familienmodell" der Hausfrauenehe sich mit dem christlichen und insbesondere katholischen Familienmodell der grundsätzlich unauflöslichen Ehe und der Beschränkung der Sexualität auf die Ehe verband und auf diese Weise hohe gesellschaftliche Anerkennung gewann. Nach dem Abklingen der unmittelbaren Kriegsfolgen erlebte so die Bundesrepublik eine Zeit größter Bereitschaft zum Eheschluß, geringer Scheidungsraten, hoher Geburtenhäufigkeit und niedriger Anteile der nichtehelichen Geburten. Auch Gesetzgebung und Rechtssprechung orientierten sich primär am Familienmodell der Hausfrauenehe, das demzufolge als "natürliche" oder "selbstverständliche" Form der Familie galt. Wie bereits erwähnt, wurde dagegen in der DDR die Gleichberechtigung der Geschlechter über den vollen Einbezug der Frauen in die Arbeitswelt angestrebt und im Laufe der Jahrzehnte durch den Ausbau der öffentlichen Kleinkindbetreuung auch praktisch lebbar gemacht. Ebenso wurde das schon in der Weimarer Reichsverfassung enthaltene Gebot einer Gleichstellung von ehelichen und nichtehelichen Kindern konsequent verfolgt, während sich der Gesetzgeber in der alten Bundesrepublik nur unter dem Druck des Bundesverfassungsgerichts zu entsprechenden Maßnahmen entschloß.

In den sechziger Jahren setzte in der alten Bundesrepublik eine kulturelle Liberalisierung der Geschlechterbeziehungen ein, welche in Verbindung mit der Verfügbarkeit bequemerer und sicherer Mittel der Geburtenkontrolle und den wachsenden Ansprüchen der jüngeren Frauen auf Gleichberechtigung weitreichende Verhaltensänderungen unter den jüngeren Generationen ausgelöst hat. So leben heute insbesondere die jüngeren Generationen in weit vielfältigeren Haushaltsformen als vor dreißig Jahren. Nur in einem deutlich sinkenden Teil dieser Haushaltsformen werden Kinder versorgt, und nicht selten leben die leiblichen Eltern eines Kindes heute in verschiedenen Haushalten. Dieser Prozeß wird heute allgemein als Pluralisierung der Lebensformen, auch der familialen Lebensformen gekennzeichnet. Die Verhaltensänderungen gingen mit Änderungen der vorherrschenden normativen Auffassungen einher, die nicht zuletzt in der Reform des Ehe-, Familien- und Kindschaftsrechts ihren Niederschlag fanden. Ähnliche Entwicklungen lassen sich auch im Ausland beobachten.

Dies hat auch Konsequenzen für das vorherrschende Familienverständnis, das vielfältiger und konfliktreicher geworden ist. Vielfach entfaltet die staatliche Rechtsordnung unterschiedliche familiale Wirkungen, je nachdem, ob einer oder beide Partner berufstätig sind, ob die Eltern verheiratet sind oder nicht, ob die Partner in einer lebenslangen Ehe stehen oder bereits Scheidungen hinter sich haben, ob Kinder mit einem oder beiden Elternteilen aufwachsen usw. So verändert die Pluralisierung der familialen Lebensformen die Wirksamkeit der Rechtsordnung in oft weder geplanter noch gewollter Weise.

Es kann daher nicht überraschen, wenn unter dem Druck des sozialen Wandels das bisherige Familienverständnis undeutlicher geworden ist. So wird heute gelegentlich die Forderung erhoben, die verschiedensten Formen privater Lebensführung als gleichwertig anzuerkennen. Demgegenüber ist festzuhalten, daß jede Gesellschaft ein vitales Interesse daran haben muß, diejenigen privaten Lebensformen besonders auszuzeichnen, zu schützen und zu fördern, welche Leistungen erbringen, die nicht nur für die Beteiligten, sondern auch für die übrigen Gesellschaftsbereiche notwendig sind. Aus soziologischer Sicht haben sie somit eine gesellschaftliche Funktion, aus ökonomischer Sicht produzieren sie positive externe Effekte. In diesem Sinne stellt Artikel 6 des Grundgesetzes die Familie unter den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung. Was dabei als Familie gilt, ist in hohem Maße von rechtlichen Definitionen, ethischen Überzeugungen, praktischen Erwägungen und politischen Interessen mit abhänig.

 Es ist nicht Aufgabe der Sachverständigenkommission, hierzu im einzelnen Stellung zu beziehen. Aber es soll im folgenden verdeutlicht werden, worin diese gesellschaftliche Funktionalität von Familie besteht, die sich auch darin äußert, daß die Rechtsordnung über die Regelung von Ehe, Elternschaft, Kindeswohl und Verwandtschaft bestimmte Rechte und Pflichten festschreibt, welche den rechtlichen Rahmen der familialen Beziehungen bilden. Damit werden zwar grundlegende Abgrenzungen getroffen, die aber den Bereich dessen, was Familie meint, keineswegs erschöpfen.

Die Rede von "Familie" kann sich auf zwei ganz verschiedene Ebenen beziehen, nämlich zum einen auf die Millionen Kleingruppen oder Beziehungsnetze, die wir als familiale Lebensformen bezeichnen, bzw. auf die je einzelne Familie; zum anderen auf den gesamtgesellschaftlichen Regel- und Kommunikationszusammenhang "Familie", also die Art und Weise, wie in Gesetzen familiale Sachverhalte geregelt, in der Wissenschaft "Familie" erforscht und gedeutet, in der Politik "Familie" gefördert und in den Massenmedien "Familie" dargestellt wird. Die Familienberichte stellen selbst eine prominente Form der öffentlichen Diskurse über "Familie" in diesem zweiten Sinne dar. Die kollektiven Vorstellungen von "Familie" sind notwendigerweise einfacher und schematischer als die Wirklichkeit, welche in den Millionen von Einzelfamilien gelebt, erfahren und gedeutet wird, aber sie bestimmen in erheblichem Umfange darüber mit, wie die vielfältigen privaten Lebensformen gedeutet und erfahren werden. Unter dem Gesichtspunkt der Funktionalität von Familien können wir als "Aufgaben" die kulturell und rechtlich vorhandenen öffentlichen Vorstellungen über das bezeichnen, was Familie sein und tun soll; das ist der institutionelle Aspekt von Familie. Der Begriff der familialen Leistungen bezieht sich dagegen auf die Beschreibung der tatsächlichen Handlungen und Wirkungen im Rahmen der vielen einzelnen familialen Beziehungsnetze, insoweit diese öffentliches Interesse beanspruchen können, also auf den gruppenhaften Aspekt von Familie.

Für alle, die in Familien leben, stehen die Beziehungen zu den Familienangehörigen im Vordergrund, und diese sind in der Regel stark emotional geprägt; sie können sich als Liebe oder Leid, Freude oder Wut, Angst oder Hoffnung, Vertrauen oder Resignation äußern. Aber der Alltag von Familien besteht auch aus einer überhaupt nicht abschließend beschreibbaren Vielfalt von Handlungen und Interaktionen, die neben ihrer unmittelbaren Bedeutung und den mit ihnen verfolgten Zwecken auch den meist unausgesprochenen Sinn haben, zur Aufrechterhaltung des familialen Zusammenhangs beizutragen. In der Tat besteht die elementarste Leistung von Familien darin, daß sie den Kontakt und die Bindungen zwischen den Familienangehörigen im Zeitablauf aufrechterhalten und auf diese Weise jenen Orientierungsrahmen schaffen, in dem "Familie" erlebbar wird.

Diese Solidarität der Familienmitglieder ist gleichzeitig Aufgabe und Vorbedingung aller Leistungen von Familien. Zwar haben häufig allem Frauen den Eindruck, daß die Aufrechterhaltung der familialen Solidarität allzu einseitig nur von ihnen gefordert werde, während die Männer ihren Familienpflichten vor allem durch außerhäusliche Erwerbstätigkeit glauben genügen zu können. Weiterhin führt in manchen Familien der Versuch, gestörte Familienverhältnisse aufrecht zu erhalten, zu einer zwanghaften Kohäsion, welche psychische Schäden zur Folge haben kann. Die Einflüsse des Fernsehens und die zunehmende Beanspruchung der Kinder durch außerfamiliäre Angebote - vom Kindergarten über die Schule bis zu den vielfältigen Freizeitmöglichkeiten - erschweren ebenfalls die Praxis familialer Solidarität. Wie auch immer die Verhältnisse sich im einzelnen gestalten mögen, die typischen Leistungen von Familie, welche sich ja vor allem in der alltäglichen gemeinsamen Lebensbewältigung äußern, setzen den selbstverständlichen Zusammenhalt notwendig voraus.

Der familiale Leistungszusammenhang muß sich schon aus den biologischen Gründen des Heranwachsens der Kinder und des Alterns der Partner im Zeitablauf verändern, und in der Regel können aus der Umwelt der Familien, die von ökonomischem, sozialem und kulturellem Wandel betroffen ist, weitere Herausforderungen erwachsen, denen Familien nur durch Anpassung gerecht werden können. Familien können sich also nur durch Solidarität und Anpassung zugleich erfolgreich behaupten, und dies setzt die Fähigkeit und Bereitschaft zur intensiven Beschäftigung und notfalls Auseinandersetzung mit den übrigen Familienmitgliedern voraus.

Was in Familien geschieht, gilt heute als Privatsache, solange es nicht Grundsätze der Rechtsordnung in eklatanter Weise verletzt, beispielsweise durch Gewaltanwendung oder Vernachlässigung von Sorge- und Unterhaltspflichten. Diese Anerkennung der Privatheit des Familienlebens ist nicht nur Ausfluß eines liberalen Staatsverständnisses, sondern unter den Existenzbedingungen moderner Gesellschaften auch zweckmäßig. Im Gegensatz zu vormodernen, in den Produktionszusammenhang eingebetteten Familienformen ist die Gründung von Familien unter modernen Bedingungen nicht mehr aus ökonomischen Gründen einsichtig zu machen. lm Gegenteil: Wer heute Elternverantwortung auf sich nimmt, muß im Vergleich zu denjenigen, die auf Kinder verzichten, mit erheblichen ökonomischen Nachteilen rechnen (vgl. Kapitel XI.4). Die Attraktivität von Familie liegt auf immateriellem Gebiet, als Erfahrung verläßlicher mitmenschlicher Beziehungen, als Stabilisierung von Lebenssinn und als Freiraum persönlicher oder gemeinschaftlicher Gestaltungsfreiheit. Das öffentliche Interesse an der Entstehung und Stabilisierung leistungsfähiger Familien gebietet also die weitgehende Respektierung ihrer Privatheit.

Was aus der Sicht der Beteiligten als Privatsache erscheint, ist jedoch von höchstem gesellschaftspolitischem Interesse. Denn die Leistungen, welche im Raum familialer Beziehungen erbracht werden, sind unverzichtbar für die übrigen Gesellschaftsbereiche. Das gilt zunächst für die Nachwuchssicherung: Von den kulturell verbindlichen Vorstellungen verantworteter Elternschaft und den rechtlich institutionalisierten Elternrechten und Elternpflichten getragen, sichern die leiblichen Eltern den Zusammenhang zwischen Geburt, Pflege und Erziehung von Kindern zu tauglichen Mitgliedern der Gesellschaft. Kinder sind für ihre gedeihliche Entwicklung auf solche exklusive Zuwendung angewiesen, wie sie nur in einer Familie mit einer gewissen Regelmäßigkeit erwartet werden darf. Darüber hinaus stabilisieren familiale Beziehungen den sozial-moralischen Zusammenhang zwischen den Generationen und tragen über die mit ihnen verbundenen Haushalts- und Netzwerkbeziehungen nachhaltig zu psychischer Stabilisierung und physischer Regeneration auch der erwachsenen Personen bei. Diese Leistungen der Familien, auf welche die anderen Gesellschaftsbereiche angewiesen sind, thematisiert die Sachverständigenkommission im folgenden als den Beitrag der Familie zur Bildung und Erhaltung von Humanvermögen.

I.4. Familie und Humanvermögen (Seite 26-28)

In vielfältigen Formen übernimmt die Familie zentrale Aufgaben der privaten und gesellschaftlichen Daseinsfürsorge. Sowohl in der individuellen als auch in der gesamtwirtschaftlichen Sicht rückt dabei die Bereitschaft zur Elternschaft und zur Übernahme von Familienpflichten, die Bereitschaft zur Übernahme von Verantwortung für die Sicherung der Versorgung, der Pflege, Erziehung und Ausbildung von Menschen, die in einem Familien- und Haushaltverbund leben, ins Zentrum der Bewertung ihrer Leistung.

In welche Größenordnungen an monetären und zeitlichen Investitionen die familialen Leistungen hineingewachsen sind, wird in Kapitel VI.9 und XI.4 ausdrücklich erörtert. Schon hier sei erwähnt, daß sich bei sehr zurückhaltend angesetzten Bewertungen die Leistungen der Familie beim Aufbau des volkswirtschaftlichen Humanvermögens für die alte Bundesrepublik (Bezugsjahr 1990) auf 15,286 Billionen DM beziffern lassen. Diesem Humanvermögenswert stand (ebenfalls 1990) "nur" ein Volumen an reproduzierbarem Sachvermögen in Höhe von 6,9 Billionen DM gegenüber.

Familie entfaltet sich in einem Prozeß, der hohes personelles Engagement auf Dauer erfordert, in einem Prozeß der permanenten Umwidmung persönlicher Zeit und persönlicher Verfügungsgewalt über Ressourcen im Hinblick auf andere. In solchen familialen Beziehungen bilden sich die Persönlichkeitsmerkmale von Menschen in ihrer je individuellen Prägung aus. Dort vollzieht sich das Heranreifen von Kindern als "Aufbau der sozial-kulturellen Person" (R. König) in Phasen des Erlebens, des Erlernens und des Sich-Aneignens von Handlungspotentialen, im Erwerb der Fähigkeit, sich selbst in komplexe Felder sozialer Beziehungen einzuordnen und mit diesen gestaltend umzugehen. Die Familienberichtskommission bezeichnet derartige Fähigkeiten als Daseinskompetenzen. Damit soll ein Unterschied zu den im Rahmen unserer herkömmlichen Ausbildungsvorstellungen vorherrschenden Fachkompetenzen gemacht werden: Fachkompetenzen sind für die Erfüllung bestimmter, in der Regel beruflicher Aufgaben erforderlich, Daseinskompetenzen dagegen betreffen die Lebensführung als Ganzes, die Auseinandersetzung mit den gegebenen Lebensverhältnissen unter dem Gesichtspunkt ihrer produktiven Nutzung zur Erfüllung eigener Lebensvorstellungen, zu denen in der Regel auch das Gründen einer eigenen Familie gehört (vgl. Kapitel IX.6).

In familialen Austauschprozessen erfahren junge Menschen zuerst, was Menschsein bedeutet, und lernen, sich im Wechselspiel mit anderen Menschen zu behaupten. Lange sind sie zunächst nahezu ausschließlich auf die Zuwendung und Hilfe anderer angewiesen. In dem Maße, in dem sie selbst zum kooperativen Partner des familialen Zusammenhangs werden, bauen sie Verhaltenssicherheit durch den Erwerb von Werthaltungen und Handlungsorientierungen auf. So werden in der Familie die Grundlagen seelischer und physischer Gesundheit gelegt und die Voraussetzungen der Persönlichkeitsentwicklung geschaffen. Im "inneren Milieu" ihrer Familie suchen und finden auch in fortgeschrittenem Lebensalter Kranke und Behinderte ebenso wie Gesunde Schutz, Hilfe und Geborgenheit, wie sie aus Wertstrukturen erwachsen, die im Zeichen der Humanität, der Verantwortlichkeit für andere, der Elternliebe, der wechselseitigen Achtung und zwischenmenschlichen Solidarität stehen. Familie fordert von allen ihren Mitgliedern, insbesondere von Müttern und Vätern, grundsätzlich eine Fülle von Leistungen, die als nahezu selbstverständlich gelten. Diese Selbstverständlichkeit hat wesentlich dazu beigetragen, daß all diese Leistungen als "Privatangelegenheit von Familien" betrachtet wurden und nicht als Aktivitäten von hohem gesellschaftlichem Rang. Was diese Leistungen bedeuten, wird erst dort sichtbar, wo sie nicht gelingen oder nicht mehr erbracht werden. Erst allmählich tritt die Erkenntnis ins Bewußtsein der Öffentlichkeit, daß Familientätigkeit, Elternschaft und deren zwischenmenschliche sowie gesellschaftliche Anerkennung entscheidend zur Schaffung und Erhaltung jenes geistigen und humanen Vermögens beitragen, welches die Überlebensfähigkeit und Kultur einer Gesellschaft sichert. Ohne einen tragfähigen Unterbau an humanem und geistigem Vermögen wird nicht nur die Hoffnung auf Wohlstandssteigerungen, ja selbst die Wohlstandsbewahrung durch ein effizientes Wirtschaftssystem zu einer Illusion; ohne diese Basis an Humanvermögen unterbleibt auch jegliche Übertragung kultureller und moralischer Werte.

Viele Jahrhunderte lang bis hin zur Neuzeit war Arbeit ein Begriff, der alle Tätigkeiten zur Daseinsvorsorge im Lebenszusammenhang von Frauen, Männern und Kindern in gleicher Weise bezeichnete. Im Horizont des modernen Verfassungsstaates und der Industrialisierung setzte jedoch eine Entwicklung ein, die immer deutlicher allein die außerhäusliche, "berufsmäßig" ausgeübte, zeitlich geregelte und geldlich entlohnte (Erwerbs-)Arbeit zum Maßstab (oder zur Leitidee) von Arbeit erhob. Die "Wirtschaft" trennte sich von der Institution des "Hauses" und organisierte sich in selbständigen produktionsorientierten Einheiten: in "Fabriken" und anderen Unternehmen mannigfaltiger Prägung. Der "gesellschaftliche" Wert dieser Form von Arbeit ließ sich nunmehr leicht über Marktpreise erfassen.

Den gesellschaftlichen Wert von Arbeit in den privaten Haushalten zu erfassen, erschien als ungleich schwieriger. Daß jene Leistungen nahezu selbstverständlich - ohne besondere Einkommensanreize - erbracht wurden, ließ den Eindruck aufkommen, sie erfolgten kostenlos. So ergab sich eine groteske Entwicklung: Alle Aufwendungen für die nachwachsende Generation, die Erhaltung der Schaffenskraft der produzierenden Generation und die häusliche Pflege von Kranken und Behinderten verloren das Prädikat, Arbeit zu sein. Alle Leistungen zur Förderung der produktiven Kräfte einer Gesellschaft schienen unter diesem Aspekt mangelnder unmittelbarer Meßbarkeit zur "Wertlosigkeit" zu entarten.

Im Zeichen einer Dominanz erwerbswirtschaftlichen Denkens in einer Industriegesellschaft ist es notwendig, ständig an eine grundlegende Tatsache zu erinnern: Im Lebenszyklus geht die familiale und schulische Sozialisation stets der Erwerbstätigkeit voraus. Nur mit dem Sozialisationserfolg von Familie und Schule wird effiziente Wirtschaft möglich. Während die Schulbildung vor allem spezifisches Wissen und charakteristische Fähigkeiten vermittelt, die im späteren Berufsleben benötigt werden, hängt von der Familie die moralische und emotionale Orientierung und die für die Schule insbesondere bedeutungsvolle Lern- und Leistungsbereitschaft ab (vgl. Kapitel IX). Diese moralische und emotionale Orientierung und Leistungsbereitschaft von Familien ist insbesondere in Zeiten gefordert, die im Zeichen der familialen Pflege und Fürsorge für Bedürftige stehen.

Es ist heute allgemein anerkannt, daß die Produktivität einer Volkswirtschaft in hohem Umfang von der Qualität des Arbeitsvermögens der Produzierenden abhängig ist, deren Gewicht allerdings meist in verkürzender Weise nur über die formalen Bildungsaufwendungen erfaßt wird. So sind z. B. Arbeitsmotivation, Vertrauensbereitschaft oder Zuverlässigkeit keineswegs allein von der erworbenen Bildung abhängig, sondern gleichfalls von der Stabilität der familialen Verhältnisse. Ebenso sind der Gesundheitszustand und die aktuelle Leistungsfähigkeit bzw. das Ausmaß der krankheitsbedingten Absenzen in erheblichem Maße von der Lebensführung abhängig, die ihrerseits eng mit den familialen Verhältnissen verflochten ist. So läßt sich behaupten, daß die gesellschaftliche Sorge um die Stabilisierung der Institution Familie nicht unabhängig von der Frage zu sehen ist, welche Voraussetzungen für die Schaffung einer effizienten Arbeitswelt erfüllt sein müssen.

Aber nicht nur für die Wirtschaft ist die Leistung der Familie von Bedeutung. Auch das demokratische Gemeinwesen ist auf motivierte, partizipations- und solidaritätsbereite Bürgerinnen und Bürger angewiesen. Desgleichen gilt für die Kirchen, da die von ihnen vertretenen Glaubensüberzeugungen ohne die Mitwirkung der Eltern kaum auf die nächste Generation übertragen werden können. Im Bereich des Gesundheitswesens wird mehr und mehr sichtbar, welche Bedeutung der Familie für die Volksgesundheit zukommt (vgl. Kapitel X). Alle Gesellschaftsbereiche profitieren von den Leistungen der Familie. Dennoch gewährt die Gesellschaft den Menschen, die familiale Verantwortung übernehmen, keine entsprechende Anerkennung. Sie verhalt sich indifferent gegenüber dem Umstand, ob junge Menschen Elternverantwortung übernehmen, jüngere und ältere die Pflege der Ältesten - oder nicht. Dieser Sachverhalt läßt sich als "strukturelle Rücksichtslosigkeit moderner Gesellschaften gegenüber der Familie" kennzeichnen.

Zur Einseitigkeit gesellschaftlicher Wertzuweisung hat auch der Wissenschaftsbetrieb nicht unerheblich beigetragen. Es ist auffallend, wie sehr die verschiedenen Sozialwissenschaften die Bedeutung der Familie für die von ihnen untersuchten Teilbereiche der Gesellschaft vernachlässigt haben. Die für alle angewandten Sozialwissenschaften charakteristische "Familienblindheit" hat ihren tiefsten Grund in der Einseitigkeit ihrer Spezialisierung. Sie orientieren sich an segmentierten Gesellschaftsbereichen: Die Wirtschaftswissenschaften an der Wirtschaft, die Politikwissenschaften an der Politik, die Rechtswissenschaften am Recht, die Pädagogik an Bildungswesen. Diese Ausdifferenzierung von wertträchtigen Teilsystemen der Gesellschaft trug - wie selbstverständlich - dazu bei, daß nicht nur die Welt der Wirtschaft, sondern auch die der Politik, des Rechts, des Bildungswesens, neben anderen Teilwelten wie z. B. der des Sports und der Kunst, den Menschen attraktivere monetäre Kompensationen, Statussymbole und Auszeichnungen anboten als die der Familie. Nahezu alle außerhäuslichen und außerfamilialen Aktivitäten rangieren auf einer höheren Stufe der gesellschaftlichen Rangskala ais die Familie.

Zur zusammenfassenden Kennzeichnung der Leistungen, welche Familien für andere Gesellschaftsbereiche erbringen, bietet sich der Begriff des Humanvermögens an. Die Anforderungen, die die moderne Gesellschaft an das Wissen, an die Verläßlichkeit, an die Effizienz und Kreativität des Handelns ihrer Menschen stellt, sind in erster Linie Ansprüche an die Qualität der Bildung und Erhaltung des Humanvermögens in den Familien. Die Bildung von Humanvermögen umfaßt vor allem die Vermittlung von Befähigungen zur Bewältigung des Alltagslebens, das heißt: den Aufbau von Handlungsorientierungen und Werthaltungen in der Welt zwischenmenschlicher Beziehungen. Gefordert ist sowohl der Aufbau sozialer Daseinskompetenz (Vitalvermögen) als auch die Vermittlung von Befähigungen zur Lösung qualifizierter gesellschaftlicher Aufgaben in einer arbeitsteiligen Wirtschaftsgesellschaft, der Aufbau von Fachkompetenz (Arbeitsvermögen im weiten Sinne).

Der Begriff des Humanvermögens bezeichnet zum einen die Gesamtheit der Kompetenzen aller Mitglieder einer Gesellschaft, von jungen und alten Menschen, von Kindern, Eltern und Großeltern, von Kranken, Behinderten und Gesunden. Zum anderen soll mit diesem Begriff in einer individualisierenden, personalen Wendung das Handlungspotential des einzelnen umschrieben werden, d. h. all das, was ihn befähigt, sich in unserer komplexen Welt zu bewegen und sie zu akzeptieren. In diesem Zusammenhang spielt auch die Fähigkeit zum Eingehen verläßlicher Bindungen und damit die Möglichkeit, Familie leben zu können, eine zentrale Rolle. Schließlich verknüpfen sich in der Familie die Lebenspotentiale aller Gesellschaftsmitglieder. Die Familie ist der bevorzugte Ort der Entstehung und Erhaltung von Humanvermögen.

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III.3. Lebenslagen der Familien in den alten und neuen Bundesländern (Seite 104-145; 284-287) (Dieser Abschnitt steht im Bericht auf den Seiten 63f)

Die Pluralität familialer Lebensformen zeigt sich im Alltag der Menschen untrennbar verknüpft mit einer Pluralität der Formen des Zusammenwirtschaftens und -wohnens. Diese Vielfalt des Alltagslebens in Privathaushalten wird maßgeblich davon bestimmt, in welcher Phase des Lebensverlaufs und des Familienzyklus zeitgeschichtliche Ereignisse die Lebenslagen und Lebenschancen von Altersgruppen beeinflußten. In diesem Kapitel wird dargestellt, wie sich die Zeitereignisse auf Ausbildungschancen, die Familiengründungs- und aufbauphasen sowie die Möglichkeiten der Vermögensbildung und auf Haushaltsführungsaufgaben unterschiedlicher Alterskohorten auswirkten und noch auswirken. Plurale Lebensformen sind nicht mit wenigen Merkmalen, zum Beispiel "Alleinerziehende", "Familien mit Kindern" u.ä. beschreibbar oder gar begründbar. Sie bedürfen zu ihrer Charakterisierung einer Vielfalt systemisch verknüpfter Merkmalsausprägungen, durch welche typische Familienformen in Lebensphasen, Milieus und Generationen dargestellt werden können.

Besonders deutlich wird dies im Vergleich der Haushalts- und Familienalltage in den beiden Teilen Deutschlands. Asymmetrien gibt es jedoch nicht nur zwischen Anforderungen, Leistungen und Belastungen von Familien im Vergleich zwischen den alten und neuen Bundesländern, sondern auch zwischen den Geschlechtern und Generationen sowie zwischen Familien und Personen mit oder ohne Kinder.

Unterschiede der Lebenslage der Familien und Privathaushalte sind vor allem mittels der amtlich-statistischen Daten der voIkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, des Mikrozensus, der Einkommens-Verbrauchsstichprobe und der Laufenden Wirtschaftsrechnungen dargestellt. Bei dem Bemühen, diese Daten für familienorientierte Auswertungen aufzubereiten, wird deutlich, daß sie primär wirtschaftlichen Fragestellungen und Interessen dienen. Es bedarf noch erheblicher Initiativen, um für familienorientierte Problemstellungen, für welche mikrosystemische Informationen benötigt werden, entsprechende Erhebungs-, Aufbereitungs- und Auswertungsstrategien zu entwickeln. Die Zeitbudgetstudie 1991/1992 des Statistischen Bundesamtes zur Erstellung einer Satellitenrechnung über die Haushaltsökonomie zur Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung stellt einen ersten Schritt in diese Richtung dar.

Die Haushaltsführungsaufgaben in allen Phasen des Lebensverlaufs und des Familienzyklus werden durch die erweiterten Handlungs- und Entscheidungsspielräume der privaten Haushalte, die erhöhten Ansprüche an Gesundheit, Konsum, Erwerbskarriere, an die Wohnung und die Vermögensbildung sowie an die persönliche Zeitdisposition verantwortungsvoller und zugleich folgenreicher in den Konsequenzen für die persönliche und familiale Wohlfahrt. Dies zeigt sich positiv in den zunehmenden Ersparnissen und Vermögensbeständen vor allem der Haushalte in Westdeutschland und besonders negativ in der Entwicklung der Sozialhilfebedürftigkeit und der deutlichen Zunahmen der Ver- und Überschuldungsprobleme in beiden Teilen Deutschlands.

Im vereinigten Deutschland gebührt vor allem auch der Vermögensbildung und Vermögensverteilung besondere Aufmerksamkeit. Denn die DDR ließ eine private Vermögensbildung nur begrenzt zu. Am Verkauf des Volksvermögens der DDR kann die Bevölkerung in den neuen Bundesländern wegen ihrer relativen Vermögensarmut kaum partizipieren und die staatlich massiv geförderte Neubildung von Produktiv- und Wohnungsvermögen kann vor allem durch westdeutsche und ausländische Unternehmen und Haushalte genutzt werden. Dadurch droht ein Prozeß der Vermögenskonzentration, wie er in der Bundesrepublik in den 5Oer und 60er Jahren ablief. Daher erscheint es dringend geboten, die Vermögenspolitik zu reaktivieren, familienfreundlicher auszugestalten und Vermögensbeteiligungskonzepte zu entwickeln, die sicherstellen, daß die neuen Bundesbürger und Bundesbürgerinnen an der Bildung neuen Vermögens, insbesondere auch von Wohnungsvermögen, beteiligt werden.

Die Analyse der Wohnungsversorgung in den alten und in den neuen Bundesländern wurde von der Kommission angesichts der Tatsache, daß der Wohnung als Schutz- und Entfaltungsraum der Familie und ihrer Mitglieder elementare Bedeutung zukommt, als eine wichtige Aufgabe angesehen. Die Analyse zeigt, daß in den alten Bundesländern trotz einer wesentlichen Verbesserung sich die Wohnungs- Versorgung nach sozioökonomischen Gruppen stark unterscheidet. Vor allem einkommensschwache Haushalte mit fünf und mehr Personen, junge Paare mit Kindern und Alleinerziehende müssen als unterversorgt gelten. In den neuen Bundesländern ist die Wohnungsversorgung in quantitativer und qualitativer Hinsicht deutlich unbefriedigender. Die Kommission empfiehlt daher, die Wohnungsbauförderung in mehrfacher Hinsicht stärker auf die finanziellen Möglichkeiten junger und einkommensschwacher Familien abzustellen, als dies bisher der Fall ist. Möglichkeiten dazu sieht die Kommission in der Ersetzung der bisher eingesetzten verlorenen Zuschüsse durch zinslose Darlehen und Annuitätshilfen für junge und einkommensschwache Familien.

Familien erbringen auf der Basis sehr unterschiedlicher Lebenslagen und Lebensverläufe durch die Geburt, die Erziehung und Versorgung von Kindern einen für die Gesellschaft unverzichtbaren und hoch einzuschätzenden Beitrag zur Humanvermögensbildung. Diese Leistungen der Familie sind in ihrer Größenordnung bestimmbar und in Geld bewertbar, wenn man ausgehend vom Modell einer Zwei-Kind- Familie mit Hilfe realitätsnaher, auf statistische Daten gestützter Annahmen den Geldwert des Versorgungs- und Betreuungsaufwandes pro Kind bis zum 18. Lebensjahr ermittelt. Dabei ergibt sich bei Annahmen für den Versorgungsaufwand an der unteren Grenze ein in Geld bewerteter Aufwand pro Kind in Höhe von fast 400 000 DM. Von dieser Basis ausgehend errechnet sich ein Beitrag der Familien zur Humanvermögensbildung für einen 500.000 Menschen umfassenden Geburtsjahrgang in Höhe von 200 Mrd. DM und ür ein Erwerbstätigenpotential im Umfang von 40 Millionen Menschen ein Beitrag zur Bildung dieses Arbeitsvermögens in Höhe von 16 Billionen DM. Dese Summe ist 6,5 mal so groß wie das Bruttosozialprodukt des Jahres 1990 (2,425 Billionen DM).

III.4. Neuorientierung des  Familienlastenausgleichs (Seite 287-296) (Dieser Abschnitt steht im Bericht auf den Seiten 64f)

Um virulente und verbreitete Mißverständnisse über den Familienlastenausgleich auszuräumen, griff die Kommission verschiedene, vor allem verteilungspolitische Aspekte eines effizienten Familienlastenausgleichs auf und suchte U. a. Antworten auf die Fragen, welche Lasten, besser: welche Leistungen der Familien in einen Familienlastenausgleich, besser: in einen Familienleistungsausgleich einbezogen werden sollen, wie stark der praktizierte Familienlastenausgleich die Familien entlastet und inwieweit die Familien den Familienlastenausgleich selbst finanzieren. Die Analyse dieser Fragen ergab u.a.

• daß, wie es auch das Bundesverfassungsgericht jüngst festgestellt hat, das für die Familienmitglieder erforderliche soziokulturelle Existenzminimum steuerfrei bleiben muß, d. h. daß Steuerfreibeträge bis zur Höhe dieses Minimums noch keinen Ausgleich unterschiedlicher Familienlasten bzw. -leistungen darstellen, ein Lastenausgleich also erst jenseits der steuerlichen Freistellung dieser Minima beginnt;
• daß die Familien - bezogen auf den Versorgungs- und Betreuungsaufwand für die Kinder und ohne Berücksichtigung von Erwerbseinkommensverlusten - durch das Kindergeld, die Steuerfreibeträge, das Erziehungsgeld und den Wert der Anerkennung von Erziehungsjahren in der Rentenversicherung günstigstenfalls zu 20 % entlastet werden;
• daß bei Unterbrechungen der Erwerbstätigkeit zugunsten von Kindererziehung und -Versorgung bei nur sechsjähriger Unterbrechung Einkommensverluste auftreten, die je nach der beruflichen Qualifikation - zwischen 350.000 und 540.000 DM liegen;
• daß die Familien etwa ein Drittel der an sie fließenden Transferleistungen selbst finanzieren.

Die Kommission plädiert daher für einen konsequenten Ausbau und für eine Dynamisierung der direkten und der indirekten monetären Transfers sowie für eine Verringerung des starken Einflusses steuerlicher Entlastungen im Rahmen des Familienlastenausgleichs durch eine Reform der Ehe- und Familienbesteuerung, insbesondere durch eine Beschränkung der Entlastungswirkungen des Ehegattensplitting. Denn diese sind höchst ungleich - sowohl zwischen Steuerpflichtigen mit Kindern und Steuerpflichtigen ohne Kinder als auch zwischen Ehepaaren mit unterschiedlich hohen Einkommen.

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VI.9. Der gesellschaftliche und wirtschaftliche Wert der familialen Leistungen  (Seite 139-145)

VI.9.1 Die Haushaltsökonomische Satellitenrechnung (HGR) zur Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VOR)

Die täglichen zeitlichen Versorgungs-, Pflege-, Betreuungs- und Erziehungsleistungen in den Privathaushalten und Familien werden in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen nicht als bewertbare produktive Leistung der privaten Haushalte angesehen und deshalb nicht erfaßt. Lediglich jene Dienstleistungen, die auf Märkten angeboten werden, dort auf eine Nachfrage stoßen und deshalb Marktpreise erzielen, gehen in die Rechnung ein; sie erscheinen in der Rubrik "Privater Verbrauch".

Dieses vielfach diskutierte und beklagte Faktum führt zu vielfältigen Kuriositäten, so z. B. zu der bekannten Tatsache,

• daß die Leistungen einer Hausgehilfin das Sozialprodukt erhöhen, die gleichen Leistungen einer Vielzahl von Haus- und Ehefrauen aber nicht;
• daß der Eigenheimbau eine Leistung des Baugewerbes ist, auch wenn hohe Anteile durch Eigenarbeit von den Privathaushalten selbst erstellt werden und
• daß die Leistungen der Eltern als "Hauslehrer und Hauslehrerinnen" sowie die der häuslichen Kranken- und Behindertenpflege nicht als produktive Leistungen der Volkswirtschaften gelten, sondern als Privatangelegenheiten.
• Als besonderes Ärgernis wird empfunden, daß solche Leistungen nicht selten als "unproduktiv" oder oft auch als für die gesellschaftliche Wohlfahrt, die als Maß des aggregierten individuellen Wohlbefindens angesehen wird, nicht relevant bezeichnet werden und damit als "ökonomisch" unbeachtlich.

Die Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung verführen folglich zu dem Trugschluß, daß die Wohlfahrt einer Gesellschaft mehr oder minder von dem Wachstumspfad des über die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung errechneten Volkseinkommens oder des Wachstums des Pro-Kopf-Einkommens bestimmt wird. Das Volkseinkommen oder Sozialprodukt stellt jedoch nur jenen Endbetrag der Produktion eines Jahres fest, der definiert werden kann "als der Geldwert des gesamten Stroms von Endprodukten" einer Volkswirtschaft oder auch als "Gesamtheit der Faktoreinkornmen (Löhne, Zinsen, Mieten, Pachten und Gewinne), die die Kosten für die Erstellung des für den Endverbrauch verfügbaren Produkts der Gesellschaft ausmachen" (Samuelson U. a. 1987, S. 183).

Nicht enthalten in dieser Sozialproduktrechnung sind Wertansätze für alle jene Faktoreinsätze, für die es keine Geldpreise gibt. Zu diesen vermeintlich "kostenlosen Inputs" in die Volkswirtschaft gehören die "verbrauchte Umwelt" und das "gebrauchte und verbrauchte Humanvermögen". Ersteres wirkt wohlfahrtsmindernd für mehr oder minder alle Gesellschaftsmitglieder, während letzteres - die Bereitstellung, Sicherung und Pflege des Humanvermögens einer Gesellschaft, also den Menschen in einer Volkswirtschaft - als eine Privatsache der Familien angesehen wird. Diese "Privatsache" bringt denen, die die Leistungen erbringen, erhebliche materielle Benachteiligungen. Das sind in der großen Mehrzahl der Frauen, welche durch ihre Familientätigkeit für die anderen mehr oder minder "kostenlos" das Humanvermögen einer Gesellschaft heranbilden, täglich wieder fit machen und bei Krankheit oder Behinderung pflegen.

Hier wird keineswegs darüber nachgedacht, ob dies etwa volkswirtschaftlich rational oder "effizient" ist. Für viele in unserer Gesellschaft und Volkswirtschaft scheint das Argument in hohem Maße attraktiv zu sein, daß man in vielen Bereichen der sozialen Dienste Kosten spare, wenn man diese Leistungen ohne reguläres Entgelt über die Privathaushalte erstellen lassen kann. Politisch sind Neigungen zu registrieren, solche von den Familien getragenen Lasten im Privatbereich zu belassen oder gar noch stärker als bisher in ihn zurückzuverlagern, ohne Rücksicht ob Individuen und Familien diese Leistungen überhaupt erbringen können. Es fehlte bislang auch weithin an Bereitschaft, die bereits vorliegenden kritischen Fragen und die Aussagen grundlegender wissenschaftlicher Untersuchungen über den Wert von Familientätigkeit und der Grenzen der Belastbarkeit der Privathaushalte mit Familientätigkeit für die Volkswirtschaft und Gesellschaft ernsthaft zu erörtern.

Die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung soll deshalb durch zwei Satellitenrechnungen ergänzt werden. Die Haushaltsökonomische Satellitengesamtrechnung (HGR) hat die "werteschaffenden Leistungen", die Haushaltsproduktion der Privathaushalte, zu erfassen. Sie soll als Input-Rechnung (Kosten) und Output-Rechnung (Leistungen) dargestellt werden. In der Umweltökonomischen Satelliten-Gesamtrechnung (UGR) geht es um die Bewertung des Umweltver- und -gebrauchs soweit dieser in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung - da ohne Marktpreis - keine Beachtung erfahren hat.

 Die wohlstandsmindernden Wirkungen der Umweltschädigungen bzw. die Verlagerung von scheinbar ökonomisch "ineffizienten" Familientätigkeiten in den kostenlosen Bereich der Privathaushalte führen zu einer "Glorifizierung" des Sozialprodukts und seiner Wachstumsmargen ohne Rücksicht auf die Alltagssorgen der Menschen.

Dieses Faktum ist auch ein Grund für die Dominanz einer Denklogik, welche folgerichtig zu der strukturellen Rücksichtslosigkeit der Wirtschaft und Gesellschaft gegenüber den Alltagsbedürfnissen von Familien führt. Wer die Familien im Sinne der volkswirtschaftlichen Kreislauftheorie nur als verbrauchende Einheit ansieht und ihre produktiven Leistungen verkennt, kommt nicht auf den Gedanken, eine Rücksichtnahme auf sie fördere die gesellschaftliche Wohlfahrt.

Durch die Satellitenrechnungen HGR und UGR zur Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung bleiben die traditionellen Verwendungszwecke der VGR unverändert. Es können aber zusätzliche Informationen für die Wirtschafts- und Sozialpolitik bereitgestellt werden, die deutlich machen, daß Wirtschaftswachstum sehr wohl auch auf Kosten der Wohlfahrt einer Bevölkerung oder bestimmter Bevölkerungsgruppen gehen kann. Auch könnte zunehmend stärker sichtbar werden, daß Umweltorientierung oder auch eine verstärkte Familienorientierung von Unternehmen nicht deren Gewinne in Frage stellen muß, sondern im Gegenteil diesen dienlich sein könnten.

Jedes Satellitensystem zur Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung bedarf des Aufbaus eines statistischen, international vergleichbaren Beobachtungssystems, das einerseits aus "physischen Daten" (Mengen) und andererseits aus deren Bewertung in Geld oder Marktpreisen besteht. Für das Satellitensystem "Haushaltsproduktion" werden die "physischen Daten" in Zeitaufwendungen für die privaten Versorgungs-, Pflege-, Betreuungs- und Erziehungsleistungen gemessen, denen dann bestimmte Lohnsätze bzw. ein allgemeiner Lohnsatz zugeordnet werden kann.

9.2 Die Messung und Kontierung der Zeitaufwendungen für die Haushaltsproduktion und Familientätigkeit

Für die Satellitenrechnung HGR zur VGR zu Feststellung der Leistungen der Privathaushalte mittels der Ermittlung von Zeitbudgetaggregaten ist die Erfassung, aber vor allem auch die Kontierung der Zeitaufwendungen einer Bevölkerung, unterschieden nach Männern und Frauen und Familien- und Haushaltstypen besonders wichtig.

In der mikroökonomischen Haushaltstheorie wird seit Gary Becker und den Anhängern der "New Home Economics" das Zeitbudget jedes Menschen zweigeteilt. Es gilt die Annahme, daß jeder Mensch die 24 Stunden eines Tages entweder als Erwerbsarbeitszeit auf dem Mark gegen einen Lohnsatz verkaufen oder im Haushalt Zeit mit Marktgütern zur Bedürfnisbefriedigung nutzen kann.

In der internationalen Zeitbudgetforschung und damit auch bei den Überlegungen zur haushaltsökonomischen Gesamtrechnung wird dieses rigorose mikroökonomische Modell der Haushaltsproduktion abgewandelt durch eine marktwirtschaftliche Argumentation, dem sogenannten "Drittpersonenkriterium".

Die These lautet: Es gibt nicht nur zwei sondern drei Formen der Zeitverteilung an einem 24-Stundentag:

• die Erwerbsarbeitszeit für Lohn,
• die Haushaltsproduktionszeit, in der erworbene Güter und Dienstleistungen kombiniert mit Zeit zur Bedürfnisbefriedigung von Haushaltsangehörigen bereitgestellt werden
• und eine "Freizeit" oder "persönliche Zeit", die jede Person benötigt zur Regeneration, Bildung und Unterhaltung und "Beziehungsarbeit".

Fürs Lernen, Sport treiben, sich unterhalten, schlafen, essen und die persönliche Körperpflege muß jeder Mensch selber seine eigene Zeit haben. Eine "dritte Person" kam nicht für uns lernen, lesen, schlafen. So gibt es für diese Aktivitäten auch keinen Preis oder Lohnsatz. Diese "persönlichen Zeiten" werden in der "marktwirtschaftlichen Auswertung" von Zeitbudgetrechnungen als "nicht-produktiv" oder "nicht-ökonomisch" bezeichnet. Das Abgrenzungskriterium zwischen "ökonomisch" und "nicht-ökonomisch" ist folglich dieses "Drittpersonenkriterium".

Das Drittpersonenkriterium sagt allerdings nichts darüber aus, welche gesellschaftliche Bedeutung eine Aktivität hat. So sind "nicht-ökonomische" Leistungen wie z. B. eine Weiterbildung gesellschaftlich erheblich bedeutsamer als die "ökonomische" Aktivität wie z. B. Auto waschen oder Rasen mähen.

Das Drittpersonenkriterium ist eine Krücke, um Zeitaufwendungen, welche nicht über den Markt eingekauft werden können, aus der auf die Marktnachfrage orientierten haushaltsökonomischen Gesamtrechnung auszugliedern. Es muß dabei in Kauf genommen werden, daß gesellschaftlich außerordentlich bedeutsame Leistungen von Personen, Familien und Haushalten zur Erhaltung und Verbesserung des Humanvermögens und des gesellschaftlichen Arbeitspotentials als "nicht-ökonomisch" oder "unproduktiv" bezeichnet und geldlich nicht bewertet werden und andere vergleichsweise belanglose Leistungen das Gütezeichen produktiv erhalten. Für die Darstellung der Wertschöpfung des privaten Haushalts ist deshalb das Drittpersonenkriterium nicht ohne weiteres übernehmbar.

Familien- und frauenpolitisch sind Fragen über ein "rationelles und effizientes" Verhältnis von Haushalts- und Marktleistungen in der Alltagsversorgung in der Regel eher marginal. Es sind vielmehr die ungleichen Belastungen und Beanspruchungen durch unterschiedliche Alltagsanforderungen und soziale Unterstützungsangebote für die Familien bei den Versorgungs-, Pflege-, Betreuungs- und Erziehungsaufgaben im privaten Bereich interessant sowie die fehlenden Güter- und Dienstleistungsangebote oder Handlungsalternativen zur alternativen Organisation der Reproduktionsaufgaben. Das Hauptaugenmerk der familien- und frauenpolitischen Auswertung der Zeitbudgetuntersuchung 1991/92 liegt folglich auf den für die Haushalts- und Familienangehörigen entstehenden Belastungen, Beanspruchungen, Zwängen und Restriktionen bei der Alltagsversorgung der Menschen und den unterschiedlichen Zeitverwendungsstrukturen von Privathaushalten mit oder ohne familiale Versorgungsleistungen.

Bevor die Diskussion um den Geldwert der grundsätzlich nicht entlohnten Haushaltsleistungen geführt wird, gilt es folglich zunächst, diese nicht entlohnten Aktivitäten in den Privathaushalten zu strukturieren.

Abbildung VI/7 zeigt das einfache Grundmuster der Zeitbudgetaggregate.

Wir gehen davon aus, daß jeder Mensch eine Sozialzeit (I) hat, in welcher er über seine Erwerbs- und Ausbildungszeiten und/oder Familientätigkeiten mit anderen und für andere aktiv ist, und daß jeder Mensch persönliche Zeiten (II) für sich benötigt zum Entspannen und Ausruhen, Lernen und zur physiologischen Regeneration.

Die Anteile von "Sozialzeiten" und "Persönlichen Zeiten" unterscheiden den Grad der sozialen Integration einer Person oder auch von Haushalts- und Familienmitgliedern. Man könnte auch vom Grad der "sozialen Nützlichkeit" eines Menschen sprechen.

So sind im Extrem die Sozialzeiten der nur auf sich selbst verwiesenen Personen, die allein leben und agieren, minimal. Umgekehrt gibt es auch Personen, zum Beispiel erwerbstätige, alleinstehende Mütter, für die die "persönliche Zeit" ein existentiell belastendes Minimum annehmen kann.

Wir können aber auch die "öffentliche Zeit" (III) - also alle Aktivitäten, die an eine Erwerbstätigkeit geknüpft sind - der "Privatzeit" (IV) gegenüberstellen.

Nur für die "öffentliche Zeit" gibt es eine öffentliche Anerkennung (Lohn, Ansehen, EinfluB, Macht). Für die "Privatzeit" ist auch das Bewertungs- und Belohnungssystem eine Privatsache. Eine Anerkennung als "gesellschaftlich bedeutsam" muß gesellschaftspolitisch ausgehandelt werden.

Wiederum kennen wir Personen, Familien oder Haushalte, die extrem stark durch ihre Aktivitäten in der Öffentlichkeit engagiert sind - zum Beispiel Politikerinnen und Politiker - und andere, wie z. B. die Familienhausfrauen, die fast nur ein "Privatleben" führen und deren gesellschaftliche Anerkennung permanent angemahnt werden muß.

Abbildung VI/7

Einfache Grundmuster der Zeitbudgetaggregate

Quelle: von Schweitzer 1991, S. 233ff.

9.3 Zeitverwendungsmuster nach der Zeitbudgetstudie 1991/92

Im August 1993 lagen der Sachverständigenkommission für den Fünften Familienbericht erste vorläufige Ergebnisse des Statistischen Bundesamtes über Zeitverwendungen von ca. 6970 Personen in ca. 2800 Haushalten der alten und neuen Bundesländer vor. Es handelte sich um die Hochrechnungen der Erhebungswellen im Herbst 1991 und im Winter und Frühjahr 1992. Insgesamt wurden in dieser Zeitbudget- Studie auf der Basis einer Quotenstichprobe 6400 Haushalte und die Zeitverwendung aller Haushaltsmitglieder ab zwölf Jahren erfaßt. Aus den vorliegenden Ergebnissen können noch in keiner Weise endgültige Befunde dargestellt werden.

Die ersten Hochrechnungen differenzieren noch nicht zwischen denjenigen, die ein Zeittagebuch führten, also den Befragten insgesamt, und jenen, welche bestimmte Aktivitäten ausführten. So wurden Aktivitäten, die nur von bestimmten Personen gemacht werden oder nur sporadisch anfallen, auf alle Probanden und Probandinnen aufgeteilt, wodurch die interessanten Unterschiede ganz wesentlich verfälscht werden. Bei Zeitstudien interessiert die Abweichung vom "normalen" viel mehr als das Standardmuster.

Wir können folglich von einem einfachen Basisstrukturmuster für Zeitverwendung ausgehen und annehmen,

• daß an Werktagen (Montag bis Freitag) eine erwachsene, vollerwerbstätige Person normalerweise 8 bis 9 Stunden für Erwerbsarbeit und den Hin- und Rückweg zur Arbeitsstelle benötigt;
• daß mindestens 10 Stunde für Ruhezeiten persönliche, Hygiene und Mahlzeiten von jeder Person benötigt werden und
• 5 bis 6 Stunden an Werktagen disponible Zeiten sind, die vollerwerbstätige Männer und Frauen je nach Alter, familialer Lebenssituation und sozialer Integration unterschiedlich verwenden.
• Bei nicht in die Erwerbstätigkeit eingebundenen Personen sowie bei Erwerbstätigen an arbeitsfreien Wochentagen (in der Regel Samstag und Sonntag) und Feier- und Ferientagen wird durch den Wegfall der Erwerbsarbeitszeit das Zeitbudgetmuster zwangsläufig zugunsten der Privatzeit (persönliche Zeit und familiale Zeit) verändert.
• Zu beachten ist, daß bei einer ersten Hochrechnung alle vollerwerbstätigen Männer oder Frauen erfaßt werden, auch wenn sie an den Erhebungstagen Montag bis Freitag nicht erwerbstätig waren. Erst in späteren Auswertungen können Unterschiede zwischen Befragten und denjenigen, welche diese Aktivitäten auch tatsächlich ausgeübt haben, gemacht werden.
• Schließlich gibt es wie erwähnt eine Vielzahl von Zeitverwendungen, die nur bestimmte Personen übernehmen (z. B. Schichtarbeit, Sonntagsarbeit, Pflege etc.) bzw. die nur sporadisch anfallende Zeiten sind (z. B. Reparaturen). Werden diese Zeiten auf alle Personen verteilt, werden die gesuchten Unterschiede verdeckt.

Aus Zeitbudgetuntersuchungen im nationalen und internationalen Feld und der Alltagserfahrung ist klar, daß sich die Zeitbudgets von Männern und Frauen unterscheiden. Die Zeitverwendungsmuster der Männer sind durch ihre Erwerbsbeteiligung und öffentlichen Tätigkeiten strukturiert, die Vielfalt der Zeitverwendungsmuster der Frauen dagegen von der Kombination von notwendigen oder gewünschten Privat- und öffentlichen Zeiten.

Männliche Zeitverwendungsmuster bleiben vergleichsweise unabhängig von der familialen Lebenslage, dem Alter und der Zahl der Kinder und der Erwerbsbeteiligung der Ehepartnerin.

Weibliche Zeitverwendungen sind in hohem Maße bestimmt durch die familiale Lebenslage und deren Anforderungen sowie die Notwendigkeit bzw. den Wunsch nach Erwerbstätigkeit und/oder Aktivitäten in öffentlichen Bereichen und sozialen Netzen.

Aus den ersten Hochrechnungen zeigt sich, daß diese unterschiedlichen Muster der "männlichen" und "weiblichen" Zeitstruktur in den alten Bundesländern deutlicher zutage treten als in den neuen.

Die geringste Beteiligung an hauswirtschaftlichen Tätigkeiten und Betreuung und Pflege von Personen wenden vollzeitbeschäftigte Männer in Werktagen in den alten Bundesländern auf. Da sie beim Zeitaufwand für Erwerbsarbeit und "öffentliche Zeit" im Vergleich zu vollerwerbstätigen Personen in den neuen Bundesländern sich nicht als Spitzenreiter erwiesen, haben sie mehr persönlich zu bestimmende Zeiten für Mediennutzung, Freizeitaktivitäten oder zur persönlichen Regeneration.

Der vollerwerbstätige Mann in der Bundesrepublik hatte an Werktagen im Winterhalbjahr 1991/92 folgendes Zeitbudget:

Tabelle VI/13

Zeitverwendung von erwerbstätigen Ehemännern und Ehefrauen mit erwerbstätigen Partnerinnen und Partnern und mit Kindern unter 18 Jahren an Werktagen (Mo.-Fr.)
nach ausgewählten Aktivitätsbereichen

Quelle: Arbeitstabelle 6, StBA, Juli/August 1993 und eigene Berechnungen

Die vollerwerbstätige Frau in der Bundesrepublik hatte in der gleichen Jahreszeit an Werktagen folgendes Zeitbudget, das sich nur in der Aufteilung zwischen Erwerbstätigkeit und Haushaltstätigkeit von dem männlichen unterscheidet.

Dieses Grundmuster verändert sich vor allem bei Frauen, sobald sie und ihr Partner erwerbstätig sind und sie Kinder haben (Tab. VI/13).

Bei erwerbstätigen Frauen mit erwerbstätigen Partnern und Kindern unter 18 Jahren halbiert sich die Erwerbstätigkeit etc. zugunsten der Haushaltsfunktionen, während sich das Zeitverwendungsmuster der Partner oder Väter gerade um 30 Min. zugunsten von Familientätigkeiten verändert. Sie werden bei der Mediennutzung etc. und persönlicher Regeneration etc. eingespart.

Vergleichen wir das Zeitbudget von Müttern in den neuen und alten Bundesländern bei Erwerbstätigkeit und mit Kindern unter 18 Jahren an Werktagen (Montag bis Freitag), so finden wir folgendes Bild (Tab. VI/14):

Tabelle VI/13

Zeitverwendung von erwerbstätigen Frauen mit erwerbstätigen Partnern und Kindern unter 18 Jahren an Werktagen (Mo.-Fr.) in den alten und neuen Bundesländern

Quelle: Arbeitstabelle 6A+6B, StBA, Juli/August 1993 und eigene Berechnungen

Mütter in den neuen Bundesländern gingen im Winterhalbjahr 1991/92 einer Vollzeiterwerbstätigkeit nach, wenn sie eine Erwerbsarbeit hatten, während in den alten Bundesländern die Teilzeitbeschäftigung dominierte. So haben erwerbstätige Mütter mit erwerbstätigen Partnern und Kindern in den alten Bundesländern an Werktagen mehr Zeit für hauswirtschaftliche Tätigkeiten etc., die Mediennutzung etc. und die persönliche Regeneration etc. An Samstagen und Sonntagen verdoppeln sich die Zeitaufwendungen für die hauswirtschaftlichen Tätigkeiten etc. der Männer mit erwerbstätigen Frauen und Kindern auf 3 bis 4 Stunden, der Zeitaufwand der Frauen bleibt bei 5 bis 6 Stunden. Aber er ist auch an den Wochenenden deutlich höher als der der Männer, mit dem kleinen Unterschied, daß die erwerbstätigen Mütter an Wochenenden in den neuen Bundesländern mehr Zeit als an Werktagen für die Hauswirtschaft etc. aufwenden, während die erwerbstätigen Mütter in den alten Ländern an den Wochenenden weniger Zeit als an Werktagen für hauswirtschaftliche Tätigkeiten etc. erübrigen.

Das Zeitbudget von erwerbstätigen Alleinerziehenden mit Kindern unter 18 Jahren (Tab. VI/15) ist an Werktagen in den neuen Bundesländern vergleichbar mit dem erwerbstätiger Väter, nur daß die Alleinerziehenden für hauswirtschaftliche Tätigkeiten mehr Zeit erübrigen müssen und dafür weniger persönliche Regenerationszeiten haben.

In den alten Bundesländern haben erwerbstätige Alleinerziehende im Durchschnitt Teilzeitarbeitsplätze, sie wenden so auch mehr Zeit an Werktagen für den Haushalt auf und können auch über ausreichend persönliche Zeiten verfügen.

An den Wochenenden haben Alleinerziehende vergleichsweise viel Zeit, die sie selber disponieren können oder müssen. Das gilt für Ost- und Westdeutschland gleichermaßen.

In Anbetracht der noch nicht vollständig vorliegenden Daten der Zeitbudgetuntersuchung 1991/92 sowie der noch fehlenden Zeitaufwendungen für die noch herauszurechnenden Zeiten für die Versorgung, Pflege und Erziehung von Kindern muß auf eine aktuelle, differenzierte Darstellung der Leistungen von Familien für Kinder nach in Geld bewertetem Betreuungsaufwand auf der Basis der neuesten Erhebung in diesem Bericht noch verzichtet werden.

Tabelle VI/15

Zeitverwendung von erwerbstätigen Frauen mit erwerbstätigen Alleinerziehenden mit Kindern unter 18 Jahren an Werktagen (Mo.-Fr.) in den alten und neuen Bundesländern

Quelle: Arbeitstabelle 6A+6B, StBA, Juli/August 1993 und eigene Berechnungen

9.4 Der Beitrag der Familien zur Humanvermögensbildung in der Bundesrepublik Deutschland - eine Abschätzung der Mikro- und Makroleistung

Der Wert des Beitrages der Familien zur Humanvermögensbildung in Wirtschaft und Gesellschaft ist außerordentlich hoch. Wenn man versucht, seine volkswirtschaftliche Größenordnung zu ermitteln, kann man auf Schätzungen der Aufwendungen von Eltern für die Versorgung und Betreuung ihrer Kinder zurückgreifen (vgl. dazu Kapitel XI, Abschnitt 4.4.).

Geht man vom Modell eines Ehepaares aus, das zwei Kinder bis zum 18. Lebensjahr versorgt betreut, dann ergibt sich ein Wert des Versorgungs- und Betreuungsaufwandes in Höhe von derzeit rund 790.000 DM für beide Kinder, also von fast 400.000 DM für ein Kind (vgl. dazu weitere Annahmen Kap. XI, Abschnitt 4.4.). Diese Summen schließen ein: erstens die Ausgaben für die Versorgung der Kinder, zweitens den mit dem Stundenlohnsatz für Arbeiterinnen bewerteten zeitlichen Aufwand für die direkte Betreuung der Kinder und drittens den in gleicher Weise bewerteten Aufwand für kinderbezogene Haushaltstätigkeiten. Nicht einbezogen in die Schätzung sind die Verluste an Arbeitseinkommen und an Ansprüchen gegen die Rentenversicherung sowie Einkommensverluste aufgrund von Qualifikationsverlusten der Mutter während der Unterbrechung der Erwerbstätigkeit.

Auf der Basis dieser mikroökonomischen Schätzung läßt sich die makroökonomische Größenordnung des Beitrags der Familien zur Humanvermögensbildung erfassen, wenn man - zunächst für einen Altersjahrgang - die Summe der Aufwendungen ermittelt. Wählt man dafür den Geburtsjahrgang 1984 aus, um die Makroperspektive in Übereinstimmung mit den Daten des Mikromodells zu bringen, dann ergibt sich für diesen Jahrgang, der im Jahre 1990 in der früheren Bundesrepublik 633.000 Menschen umfaßte (Stat. Jahrbuch. 1992, S. 64), ein Beitrag der Familien zur Humanvermögensbildung in Höhe von 250 Milliarden DM. Unterstellt man für 1990 realitätsnah ein Erwerbspersonenpotential in der früheren Bundesrepublik in Höhe von 38,7 Millionen (Bevölkerung im Alter von 18 bis 60 Jahren; Stat. Jahrbuch 1992, S.62), dann ergibt sich unter der weiteren Annahme, daB diese Erwerbspersonen bis zu ihrem 19. Lebensjahr einen den Gegenwartsverhältnissen entsprechenden Versorgungs- und Betreuungsaufwand verursacht haben, ein Beitrag der Familien zur Humanvermögensbildung bzw. zur Bildung des volkswirtschaftlichen Arbeitsvermögens in Höhe von 15,286 Billionen DM. Demgegenüber belief sich der Wert des reproduzierbaren Sachvermögens im Jahr 1990 zu Wiederbeschaffungspreisen auf 6,9 Billionen DM (Stat. Jahrbuch 1992, S. 677).

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XI.4. Neuorientierung des Familienlastenausgleichs - Zur verteilungspolitischen Problematik des gegenwärtigen Familienlastenausgleichs

4.1 Zentrale Fragestellungen eines Familienlastenausgleichs

Die gegenwärtige Diskussion um die Anforderungen an die Ziele und die Ausgestaltung des Familienlastenausgleichs leidet unter anderem darunter, daß erstens umstritten und nicht ausreichend geklärt ist, was - normativ gesehen - ein Familienlastenausgleich verteilungspolitisch leisten soll, d. h. welche Lasten der Familien als ausgleichsbedürftig anzusehen sind und in welchem Umfang diese Lasten ausgeglichen werden sollen, und daß zweitens keine ausreichende Klarheit besteht, was der praktizierte Familienlastenausgleich tatsächlich leistet, d.h. welche Lasten von Familien in welchem Umfang zwischen verschiedenen sozio-ökonomischen Gruppen (horizontal zwischen Familien und Haushalten mit gleichem Einkommen, jedoch ohne Kinder und mit Kindern bzw. auch vertikal zwischen Familien unterschiedlichen Einkommens, unterschiedlichen Vermögens und unterschiedlicher Größe) tatsächlich ausgeglichen werden.

Die Familienberichtskommission kann aus naheliegenden Gründen im Rahmen dieses Berichts den Problemkomplex, der mit der familienpolitischen Kernfrage nach den Zielen und der Ausgestaltung eins effizienten Familienlastenausgleichs verbunden ist, nicht annähernd vollständig ableiten und diskutieren. Sie hält es aber für notwendig, einige Aspekte dieses Problemkomplexes zu erörtern, um Mißverständnisse und Fehlurteile auszuräumen, die in Teilen der Öffentlichkeit und im politischen Raum in Bezug auf bestimmte Wirkungen des Familienlastenausgleichs bestehen. Die Kommission greift folgende Fragestellungen auf:

1. Welche Lasten der Familien sollen auf ihre Ausgleichsbedürftigkeit überprüft und in einen Familienlastenausgleich einbezogen werden?
2. Welche entlastenden steuerlichen Vorschriften und welche Sozialleistungen, die aufgrund des geltenden Steuer-, Arbeits- und Sozialrechts an den Familienstatus anknüpfen, können aufgrund ihrer Funktion und Wirkungsweise als Familienlastenausgleichsleistungen angesehen werden?
3. Wie stark entlastet der Familienlastenausgleich die Familien?
4. Inwieweit finanzieren die Familien den Familienlastenausgleich selbst?
5. Wie kann der Familienlastenausgleich institutionell optimal verankert werden?
6. Welche Erfahrungen machen Familien bei der Inanspruchnahme familienbezogener Transferzahlungen?

4.2 Welche Lasten der Familien sollen auf ihre Ausgleichsbedürftigkeit überprüft werden?

Eindeutiger Ansatzpunkt für die Ableitung ausgleichsbedürftiger Lasten, die Familien zu tragen haben, sind jene Unterschiede in der wirtschaftlichen und sozialen Lage, die zwischen Alleinstehenden oder Paaren mit Kindern und Alleinstehenden oder Paaren ohne Kinder bestehen. Die Unterschiedlichkeit der Lebenslage ist aber nur ein notwendiges, kein hinreichendes Kriterium für die Begründung eines Familienlastenausgleichs. Weitere Voraussetzungen dafür, daß solche aus dem Tatbestand "Versorgung und Erziehung von Kindern" und aus dem Tatbestand "Pflege Familienangehöriger" resultierenden Lebenslageunterschiede in einer Gesellschaft als ausgleichsbedürftig angesehen werden können, sind erstens, daß diese Unterschiede direkt oder indirekt durch Geld und/oder Sachleistungen überhaupt ausgeglichen werden können, und zweitens, daß ein solcher Ausgleich mehrheitlich zur Annäherung an das Ziel sozialer Gerechtigkeit und/oder an das Ziel der langfristigen Sicherung der gesellschaftlichen Wohlfahrt für notwendig gehalten wird.

Setzt man bei den Lebenslageunterschieden an, dann stößt man wenigstens auf folgende Arten von Lasten bzw. Leistungen, die kinderversorgende und -erziehende Personen im Unterschied zu kinderlosen Personen zu tragen haben bzw. erbringen:

1. ein unter sonst gleichen Umständen niedrigeres Pro-Kopf-Einkommen. Gleichzeitig weisen die Ausgaben kinderversorgender Personen eine andere Ausgabenstruktur auf, d. h. es werden größere Anteile des Haushaltsbudgets für die Ernährung, die Bekleidung und die Wohnung absorbiert, so daß bestimmte andere Ausgabearten (z. B. für Reisen, kulturelle Veranstaltungen, Literatur und Hobbies) zurückgedrängt werden müssen;
2. einen Entgang von Erwerbseinkommen bei Aufgabe oder Unterbrechung der Erwerbstätigkeit zum Zweck der Versorgung und Erziehung der Kinder sowie - im Fall des Wiedereintritts in das Erwerbsleben - eine Einkommensminderung als Folge der während der Unterbrechung eingetretenen Minderung der beruflichen Qualifikation und zusätzlich einen Entgang von Karrierechancen;
3. einen Verlust an Sozialleistungsansprüchen, soweit diese nach Art oder Höhe durch Erwerbsarbeit bedingt werden;
4. unentgeltliche Betreuungs- und Erziehungsleistungen, die ebenso wie die Versorgungsleistungen der Eltern für die Kinder wesentliche Beiträge zur Humanvermögensbildung in der Gesellschaft darstellen (vgl. dazu Kapitel VI. 9.4 und Abschnitt 4.4 dieses Kapitels).

Diese Lebenslageunterschiede müssen, um eine Ausgleichsbedürftigkeit zu begründen, keineswegs subjektiv von den Eltern als "Lasten" empfunden werden. Denn ein solcher Ausgleich ist allein aus Gründen sozialer Gerechtigkeit und aufgrund des Interesses der Gesellschaft an der Sicherung der Zukunft der Gesellschaft mindestens partiell geboten.

In der Bundesrepublik wird dieser Lebenslageausgleich durch folgende Elemente des Familienlastenausgleichs erstrebt (vgl. dazu auch die Übersicht über familienorientierte Transfers bei Oberhauser 1989):

Steuerfreibeträge für Kinder bei der Einkommen-, Vermögen- und Erbschaftsteuer; Haushaltsfreibeträge für Alleinerziehende; Ehegattensplitting (das allerdings nicht nur Familien, sondern auch kinderlosen Ehepaaren zugute kommt); Kindergeld; die Kinderkomponente beim Wohngeld; Erziehungsgeld; Anerkennung von Erziehungsjahren in der Rentenversicherung; bestimmte, nicht vom Staat, sondern von der Solidargemeinschaft der Versicherten finanzierte familienorientierte Leistungen der Sozialversicherungen wie kinderbedingt erhöhtes Arbeitslosengeld, beitragsfreie Mitversicherung nicht erwerbstätiger Familienmitglieder in der gesetzlichen Krankenversicherung, Witwen- und Witwerrenten (die jedoch auch an kinderlose Hinterbliebene Versicherter geleistet werden) sowie Waisen- und Erziehungsrenten; Anspruchsberechtigungen auf Berücksichtigung im sozialen Wohnungsbau; Maßnahmen zur Förderung sebstgenutzten Wohneigentums wie z. B. kinderbedingt höhere Einkommensgrenzen für die Förderungsberechtigung, höhere Bausparprämien und Baukindergeld; familienorientierte Förderung der Vermögensbildung; Ausbildungsförderungsleistungen im Rahmen des Arbeitsförderungsgesetzes und des Bundesausbildungsförderungsgesetzes; familienbezogene Leistungen bei der Besoldung im öffentlichen Dienst; schließlich auf Länderebene Familiendarlehen.

Es ist unschwer zu erkennen, daß diese Leistungen dazu dienen, jene Lasten von Familien zu verringern, die in Form von vergleichsweise geringerem verfügbaren Einkommen, erhöhten Wohnkosten, Kosten der Aus- und Fortbildung sowie verringerter Fähigkeit zur Vermögensbildung auftreten. Die Frage, ob und inwieweit die Summe dieser Transfers nach Art und Höhe einen effizienten Familienlastenausgleich darstellt, muß hier offen bleiben. Festzuhalten ist jedoch, daß Bewertungen des Familienlastenausgleichs, die nur auf den Familienlastenausgleich im engeren Sinn gerichtet sind, d. h. den dualen, aus Einkommensteuerfreibeträgen und aus dem Kindergeld bestehenden Familienlastenausgleich, lediglich zu Aussagen über die Qualität dieser Instrumentenkombination führen können, nicht jedoch zu Aussagen über die Angemessenheit und Qualität des Familienlastenausgleichs im weiteren Sinne, wie er durch die obige Mittelaufzählung umrissen worden ist.

4.3 Welche familienpolitischen Transfers können als Familienlastenausgleichs-Leistungen angesehen werden?

Die Frage, welche der familienbezogenen Transfers als Familienlastenausgleichsleistungen angesehen werden können, ist für die Beurteilung der Familienpolitik von großer Bedeutung. Dies ist blitzartig erhellt worden, als die familienorientierte Steuerpolitik, konkreter: die Höhe der Steuerfreibeträge vom Bundesverfassungsgericht in zwei Urteilen des Jahres 1990 auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen war (vgl. dazu den Beschluß des Ersten Senates vom 29. Mai 1990 und vom 12. Juni 1990).

Bis zu dieser Überprüfung waren die Steuerfreibeträge für Kinder mit Ausnahme einiger weniger Verfassungs- und Steuerrechtler sowie einiger Familienpolitiker überwiegend als eine Steuerbegünstigung der Familien und als wesentliches Element des Familienlastenausgleichs klassifiziert worden. Das Bundesverfassungsgericht stellte in den genannten Urteilen jedoch fest, daß der Staat das Einkommen des Steuerpflichtigen insoweit steuerfrei belassen muß, als es zur Sicherung eines Existenzminimums benötigt wird und daß daher bei der Besteuerung einer Familie das Existenzminimum sämtlicher Familienmitglieder, also auch der Kinder, steuerfrei bleiben muß. Es stellte ferner fest, daß mindestens seit 1983 die jeweils geltenden Steuerfreibeträge für Kinder zusammen mit dem steuerlichen Äquivalent des Kindergeldes dieser Forderung nicht genügten, daß also die Familienbesteuerung jahrelang nicht verfassungskonform war. Die Urteile des Bundesverfassungsgerichts machen ersichtlich:

1. Die Familien haben jahrelang Milliardenbeträge zu viel Steuern abgeführt. Allein für das Jahr 1989 errechnet sich für die vollständigen Ein- und Zweikinderfamilien (mit Kindern unter 18 Jahren) eine Summe von rund 11 Milliarden zuviel erhobener Steuern (vgl. zur Ermittlung dieser Summe Anlage 1).
2. Kindersteuerfreibeträge in einer Höhe, die dem sozialkulturellen Existenzminimumaufwand entsprechen, sind keine Leistung des Familienlastenausgleichs, weil sie nur unbesteuert lassen, was aus Gründen der Steuergerechtigkeit, d. h. entsprechend dem Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit, unbesteuert bleiben muß (vgl. dazu auch Oberhauser 1989, S. 37). Daß Steuerfreibeträge, die nicht über dem Existenzminimumaufwand liegen, keinen Familienlastenausgleich darstellen, wird insbesondere auch daran erkennbar, daß solche Freibeträge nur dann einkommenswirksam werden können, wenn das Einkommen einer Familie mindestens der Summe der Existenzminima aller Familienmitglieder entspricht.
3. Soweit das Erwerbs- und Vermögenseinkommen einer Familie nicht mindestens der Summe der Existenzminima der Familienmitglieder entspricht, ist es geboten, die Lücke zwischen dem Existenzminimumeinkommen und dem tatsächlichen Einkommen durch Sozialleistungen zu schließen.
4. Von einem Ausgleich von Lasten zwischen Gesellschaftsmitgliedern mit Kindern und ohne Kinder kann sinnvoll erst dann gesprochen werden, wenn durch diese Transfers eine relative Besserstellung der Familien oberhalb des Familienexistenzminimums im Vergleich zu kinderlosen Gesellschaftsmitgliedern erfolgt. Eine solche Besserstellung der Familien gegenüber kinderlosen Steuerpflichtigen hat - entgegen offiziellen Verlautbarungen der Bundesregierung - auch die Steuerrefom der Jahre 1986 bis 1990 nicht gebracht (vgl. dazu BMJFFG 1988; Schnabel 1989; KaseildSpahn 1991). Transfers an Familien, die der Sicherung des Existenzminimums dienen, sind daher kein Bestandteil eines Familienlastenausgleichs, sondern Sozialleistungen. So ist wohl auch der Hinweis des Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts, Roman Herzog, zu verstehen, der in Bezug auf die erwähnten Verfassungsgerichtsurteile meinte: "Es gibt viele objektive Betrachter, die davon ausgehen, daß der Familienlastenausgleich schon seit Jahrzehnten seinen Funktionen nicht mehr gerecht wird. Ich habe das nicht zu beurteilen, füge aber hinzu, daß das Bundesverfassungsgericht naturgemäß nur die untersten Grenzen des gerade noch Akzeptablen durchsetzen kann. Die Tatsache, daß eine Regelung gerade noch verfassungsmäßig ist, bedeutet noch lange nicht, daß sie deshalb auch ausreichend oder gar richtig ist" (Herzog 1991, S. 17).

4.4 Wie stark entlastet der Familienlastenausgleich die Familien?

Ähnlich große Bedeutung wie die Antwort auf die Frage, welche Transfers als Familienlastenausgleichsleistungen angesehen werden können, hat für die Beurteilung der Familienpolitik auch die Antwort auf die Frage, wie stark die Familien durch die Familienlastenausgleichsleistungen entlastet werden.

Dazu liegen nur wenige Untersuchungen vor. Hauptgründe dafür dürften darin liegen, daß solche Untersuchungen außerordentlich kompliziert und zeitaufwendig sind, weil die Familienlastenausgleichsleistungen nach Art und Höhe von der Größe und der Struktur der einzelnen Familie sowie von ihrer Einkommens- und Vermögenslage abhängen, so daß die Realität in ihrer Vielfalt empirisch nicht exakt, sondern nur mit Hilfe von Modellen erfaßt werden kann; solche Modelle realitätsnah auszugestalten und durchzurechnen verlangt auch deswegen sehr viel Ressourceneinsatz, weil sich auch die Höhe einzelner Familienlastenausgleichsleistungen im Zeitverlauf immer wieder ändert. Methodisch "belastet" sind solche Modelle durch die Notwendigkeit, zahlreiche Annahmen zu setzen und Schätzungen durchzuführen.

In einer makroökonomisch orientierten, jedoch mikroökonomisch fundierten Studie des Wissenschaftlichen Beirats für Familienfragen beim Bundesministerium für Familie, Jugend und Gesundheit aus dem Jahre 1979 wurden für das Jahr 1974 die von den privaten Haushalten, der öffentlichen Hand und den Trägem der freien Wohlfahrtspflege getätigten Aufwendungen für die nachwachsende Generation ermittelt. Wenngleich die zwischenzeitlich erfolgten Kindergelderhöhungen der Jahre 1975 bis 1979, die Einführung des Erziehungsgeldes und die Anerkennung von drei Kindererziehungsjahren in der gesetzlichen Rentenversicherung sowie die Erhöhung der Steuerfreibeträge für Kinder seit 1982 den Beitrag der öffentlichen Hand zu den Aufwendungen für die nachwachsende Generation um einige Prozentpunkte angehoben haben dürften, kommt den ermittelten Ergebnissen doch noch aktuelle Bedeutung zu, da den Erhöhungen der Leistungen der öffentlichen Hand ein starker Anstieg der Versorgungsaufwendungen der Familien und des Wertes des unentgeltlich erbrachten, aber mit geeigneten Stundenlöhnen zu bemessenden Betreuungsaufwandes der Familien gegenübersteht.

In die Berechnungen wurden die Geldausgaben der Familien für die Kinder und der bewertete Zeitaufwand für ihre Betreuung sowie das Angebot von Gütern und Leistungen durch außerfamiliale Institutionen einbezogen. Zu diesem Angebot gehörten finanzielle Hilfen an Familien mit Kindern (insbesondere Kindergeld, Wohngeld, Ausbildungshilfen und Steuerfreibeträge) sowie die Sach- und Dienstleistungen in den Bereichen Bildung, Wohnungsversorgung und Gesundheit. Der Gesamtaufwand wurde mit 320 Milliarden DM ermittelt. Davon entfielen 111 Milliarden DM auf individuelle monetäre Aufwendungen, 162 Milliarden DM auf den bewerteten Zeitaufwand für die Kinderbetreuung und 47 Milliarden DM auf kollektive monetäre Aufwendungen. Die privaten Haushalte trugen 74 % des Gesamtaufwandes, die öffentlichen Hände 24 % und die Wohlfahrtsverbände 2% (BMJFG 1979, S. 102).

Eine umfangreiche mikroökonomische Studie über die Einkommenswirkungen des Familienlastenausgleichs in der Periode 1954 bis 1986 haben Franz Ulrich Willeke und Ralph Onken vorgelegt. Allerdings sind nur die Steuerfreibeträge, das Kindergeld und die familienbezogenen Leistungen im öffentlichen Dienst, also der Familienlastenausgleich im engeren Sinn, in die Analyse einbezogen. Überprüft wurde, wie sich für 144 Familientypen (Ehepaare, männliche und weibliche Alleinerziehende mit einem bis vier Kindern für 12 Berufsgruppen) das Kindergeld und die Steuerfreibeträge für Kinder auf das verfügbare Einkommen ausgewirkt haben. Aus den zahlreichen Ergebnissen sind für die hier zu behandelnde Fragestellung hervorhebenswert:

1. Im Jahre 1986 deckten die Familienlastenausgleichsleistungen folgende Prozentsätze der "Mindestkinderkosten" (definiert als die Grundbedarfssätze bei ständiger Aufnahme von Kindern in Pflegefamilien des Landes Baden-Württemberg = 3 500 DM jährlich) ab:
   1. bei Ehepaaren, deren Erwerber nicht im öffentlichen Dienst tätig war und die 1 bis 2 Kinder hatten, zwischen 16 und 23 %;
   2. bei Ehepaaren, deren Erwerber im öffentlichen Dienst tätig war und die 1 bis 2 Kinder hatten, zwischen 29 und 38 %;
   3. bei Ehepaaren, deren Erwerber nicht im öffentlichen Dienst tätig war und die 3 bis 4 Kinder hatten, zwischen 28 und 34 %;
   4. bei Ehepaaren, deren Erwerber im öffentlichen Dienst tätig war und die 3 bis 4 Kinder hatten, zwischen 41 und 51 %;
   5. bei alleinstehenden Frauen, die nicht im öffentlichen Dienst tätig waren und 1 bis 2 Kinder hatten, zwischen 29 und 60 %;
   6. bei alleinstehenden Frauen, die im öffentlichen Dienst tätig waren und 1 bis 2 Kinder hatten, zwischen 44 und 74 %.
       
2. Der Deckungsanteil des Familienlastenausgleichs stieg mit steigender Kinderzahl, jedoch nicht mit sinkendem Einkommen.
    
3. Für die Familien mit einem und zwei Kindern war 1986 der Einkommensabstand zu den Ehepaaren ohne Kinder bzw. zu Alleinstehenden ohne Kinder gegenüber dem Abstand im Jahre 1954 unverändert oder nur geringfügig verändert. Dagegen zeigten sich bei Familien mit 3 und 4 Kindern in den 8 niedrigeren und mittleren Einkommensklassen Verbesserungen. Dennoch war auch für diese Familien der Einkommensabstand 1986 noch beträchtlich.

In jüngster Zeit wurden Berechnungen der Aufwendungen für die Kinder einer Angestellten- und eine Arbeiterfamilie mit zwei Kindern und des Anteils staatlicher Leistungen an diesen Aufwendungen vorgelegt (vgl. zu Einzelheiten Lampert 1993). Zusätzlich zum Kindergeld und den Steuerfreibeträgen wurden die Erziehungsgeldleistungen, der Wert der Erziehungsjahre in der gesetzlichen Rentenversicherung und der Wert der beitragsfreien gesetzlichen Krankenversicherung für die Zeit der Erwerbsunterbrechung der Mutter und für die beiden Kinder einbezogen. Diese Leistungen wurden auf den vom Statistischen Landesamt Baden-Württemberg ermittelten Wert des Versorgungsaufwandes für die beiden Kinder (nicht auf die Mindestkinderkosten!) und auf den Wert des Betreuungsaufwandes bezogen (vgl. zu den Annahmen der Modelle im einzelnen Erläuterung 2).

Als Ergebnis zeigte sich (vgl. Erläuterung 3):

1. Der Wert des Versorgungsaufwandes und des Betreuungsaufwandes beläuft sich für die beiden Kinder auf rd. 890.000 DM, d.h. für ein Kind auf 445.000 DM (vgl. dazu Erläuterung 4) - wenn man die Betreuungsleistungen in Stunden mit dem Stundenlohnsatz einer Kindergärtnerin bewertet. Bewertet man die Betreuungsleistung mit dem Durchschnittsstundenlohn von Arbeiterinnen, dann ergibt sich ein Gesamtwert der Versorgungs- und Betreuungsleistung von rd. 790.000 DM für beide Kinder und von 395.000 DM für ein Kind.
    
2. Bezieht man das Kindergeld, die Steuerfreibeträge, das Erziehungsgeld und den Wert der Erziehungsjahre jeweils auf den Wert des Versorgungs- und Betreuungsaufwands für die Kinder, dann ergibt sich bei Bewertung der Betreuungsleistung mit dem Kindergärtnerinnenlohn für den Angestelltenhaushalt ein Anteil der staatlichen Leistungen von 14,6% und für den Arbeiterhaushalt von 15,6 %. Bei Zugrundelegung des Arbeiterinnenlohnes ergeben sich Werte von 16,5% und 17,6%.
    
3. Bezieht man den Beitragswert der beitragsfreien Krankenversicherung für die Kinder und für die Mutter in der Zeit der Erwerbsunterbrechung in die Familienlastenausgleichsleistungen ein, dann erhöhen sich die Anteile des Familienlastenausgleichs an den unentgeltlich erbrachten Versorgungs- und mit dem Kindergärtnerinnenlohn bewerteten Betreuungsleistungen auf 20,5 % für die Angestellten- und auf 21,2 % für die Arbeiterfamilie. Wem man die Betreuungsleistung mit dem Arbeiterinnenlohn bewertet, lauten die entsprechenden Werte 23,0 % und 23,7 %.

Der Realitätsgehalt der zitierten Ergebnisse könnte in Frage gestellt werden, weil in die erwähnten Untersuchungen nicht alle staatlichen Leistungen für Familien mit Kindern einbezogen worden sind. In der Untersuchung des Wissenschaftlichen Beirats für Familienfragen fehlen die Begünstigungen der Familien im Rahmen des sozialen Wohnungsbaues. In die Modellanalyse von Lampert (1993) sind bestimmte Leistungen nicht einbezogen worden, wie z. B. die Zahlung von Wohngeld, Unterhaltszahlungen im Rahmen der Ausbildungsförderung und die Aufwendungen der öffentlichen Hand für Bildungseinrichtungen. Dennoch sind keine Zweifel an der Feststellung angebracht, daß der Anteil öffentlicher Leistungen an den durchschnittlichen Versorgungs- und Betreuungsaufwendungen für Kinder bei Ehepaaren mit bis zu zwei Kindern - selbst unter Einbeziehung der Leistungen der Krankenversicherung für die Familien - maximal 25 % erreicht. Denn die Nicht-Berücksichtigung der genannten Leistungen verzerrt die Ergebnisse nicht. Die Kinderkomponente des Wohngeldes ist gering; wenn Ausbildungsförderungsleistungen erbracht werden, erbringen in der Regel auch die Eltern höhere Betreuungsleistungen und Versorgungsleistungen über das 18. Lebensjahr hinaus; die Aufwendungen für das Bildungswesen schließlich liegen wegen der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung eines qualifizierten Arbeitskräftepotentials als Maßnahmen der Wirtschaftsgrundlagenpolitik unmittelbar im Interesse von Gesellschaft und Wirtschaft wie die Ausgaben für die Verkehrsinfrastruktur. Sie sind daher nicht primär ais Element des Familienlastenausgleichs anzusehen.

Die aufgezeigte Entlastung von Eltern durch die öffentliche Hand ist zu gering, um die erheblichen Lebenslageunterschiede zwischen den Familien auf der einen und den Alleinlebenden und kinderlosen Doppelverdienerpaaren auf der anderen Seite auf ein nach Maßstäben der sozialen Gerechtigkeit akzeptables Maß zu reduzieren. Diese Lebenslageunterschiede sind außerordentlich groß und noch nicht in das öffentliche Bewußtsein gedrungen. Auch der Beitrag der Familien zur Humanvermögensbildung, der durch die Versorgung, Erziehung und Betreuung der nachwachsenden Generation erbracht wird, ist nach seiner Bedeutung und seinem ökonomischen Wert weithin unbekannt und wird nicht ausreichend gewürdigt. Der Versorgungs- und Betreuungsaufwand eines Ehepaares oder einer alleinerziehenden Person für ein Kind beläuft sich bei durchschnittlicher Versorgung und zeitlich nicht überzogen angesetztem Betreuungsaufwand bis zum vollendeten 18. Lebensjahr beim gegenwärtigen Preis- und Lohnniveau auf rund 450.000 DM, wenn man die Betreuungsleistung mit dem Lohn einer Kindergärtnerin bewertet, und auf fast 400.000 DM bei einer Bewertung der Betreuungsleistung mit dem Durchschnittslohn der Arbeiterinnen. Noch nicht berücksichtigt sind dabei die Verluste an Erwerbseinkommen, die bei vorübergehendem oder dauerndem Verzicht auf Erwerbstätigkeit zugunsten der Versorgung und Betreuung von Kindern entstehen. Nach Untersuchungen von Galler (1991) können diese Verzichte bei nur 6jähriger Unterbrechung für eine Hauptschulabsolventin netto fast 200.000 DM und für eine Hochschulabsolventin fast 350.000 DM betragen, bei 10jähriger Unterbrechung für eine Hauptschulabsolventin 300.000 DM und für eine Hochschulabsolventin 540.000 DM. Überdies werden große Teile der Familienlastenausgleichsleistungen von den Familien selbst finanziert, wie im folgenden dargestellt werden wird.

Erläuterung 1
Zur Ermittlung der von den Familien im Jahr 1989 zuviel entrichteten Steuern

Die ermittelte Summe der zu Unrecht entzogenen Steuern im Umfang von rund 11 Milliarden DM ergibt sich wie folgt:

1. Analog zu einem von der Bundesregierung bei der Beantwortung einer kleinen Anfrage angewandten Verfahren (vgl. Bundestagsdrucksache 11/7597) wird das tatsächliche Existenzminimum von Sozialhilfe empfangenden Haushalten ermittelt, indem man die Bedarfssätze um 15 % erhöht und die von den Sozialhilfe empfangenden Haushalten gezahlten Durchschnittsmieten dazuaddiert.
2. Davon wird das steuerfrei gehaltene Existenzminimum abgezogen.
3. Der so ermittelte besteuerte Existenzminimumbetrag (11.365 DM bei der Ein- und 9.741 DM bei der Zwei-Kinder-Familie) wird mit einem unterstellten durchschnittlichen Steuersatz von 20 % multipliziert.
4. Diese Beträge (für die Ein-Kind-Familie 2.273 DM, für die Zwei-Kinder-Familie 1.948 DM) werden mit der jeweiligen Zahl der Familien (3,014 Millionen Ein- und 2,252 Millionen Zwei-Kinder-Familien) multipliziert.

Erläuterung 2
Zu den Modellannahmen der Ermittlung der Familienlastenausgleichs-Anteile an den Aufwendungen eines Angestellten- und eines Arbeiterhaushalts für die Erziehung und Versorgung von zwei Kindern

1. Ein Ehepaar versorgt und erzieht zwei in einem Abstand von zwei Jahren geborene Kinder bis zum vollendeten 18. Lebensjahr. Die Mutter unterbrach die Erwerbstätigkeit mit der Geburt des ersten Kindes 1983 bis zum vollendeten 6. Lebensjahr des zweiten Kindes Ende 1990.
2. Als Einkommen wurde das jeweils geschlechtsspezifische Durchschnittseinkommen eines bzw. einer Angestellten und eines Arbeiters bzw. einer Arbeiterin angesetzt.
3. Um die Entlastungswirkung der aktuellen Gesetzeslage zu erfassen, wurden schon ab 1983 die seit 1992 geltenden Werte für das Kindergeld und die Steuerfreibeträge für die Kinder sowie die ab 1993 geltenden Werte für das Erziehungsgeld und die rentenrechtliche Anrechnung der Kindererziehungsjahre zugrunde gelegt.
4. Für die Jahre ab 1991 wurden - um Prognoseprobleme auszuschalten - das Arbeitseinkommen, die Aufwendungen für die Versorgung der Kinder und das Kindergeld sowie die Kindersteuerfreibeträge als konstant unterstellt.
5. Der monetäre Aufwand für die Kinder wurde anhand von entsprechenden Erhebungen des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg errechnet, der Betreuungsaufwand auf der Grundlage von Zeitbudgeterhebungen desselben Amtes. Die Aufwandsstundenzahlen wurden alternativ für die Variante 2 mit dem Stundenlohn einer Kindergärtnerin nach BAT V1 b bzw. (ab 1991) V C bewertet, für die Variante 1 zu Vergleichszwecken mit dem Durchschnittslohn von Arbeiterinnen.

Erläuterung 3
Monetärer Aufwand und Betreuungsaufwand für die Erziehung und Versorgung von zwei Kindern (Humanvermögensaufwendungen)

1. Basisdaten für 1983 nach: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg, Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 1988. Die Hochrechnung für die folgenden Jahre bis 1990 basiert auf den Preisindizes für eine einfache Lebenshaltung eines Kindes (nach: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch, verschiedene Jahrgange).
2. Jährlicher Betreuungsaufwand in Stunden (dezimal). Quelle: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg, Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 1988.
   Da die Erhebung des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg die Betreuungszeiten für Kinder über 14 Jahre nicht erfaßt, wurde angenommen, daß sich der Betreuungsaufwand für die Jahre 1999/2000 auf zwei Drittel des Betreuungsaufwandes des Jahres 1998 reduziert und daß er 2001/2002 nur noch die Häifte des Jahres 2000 beträgt.
3. Jährliche kinderbedingte Haushaltstätigkeiten in Stunden (dezimal). Berechnet nach den Zahlen des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg, Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 1988. Die Werte für 1983-1990 wurden als Differenz der einschlägigen Haushaltstätigkeiten erwerbstätiger Frauen mit bzw. ohne Kind ermittelt, weil nicht erwerbstätige Frauen ohne Kind einen höheren Zeitbedarf aufweisen als nicht erwerbstätige Frauen mit einem Kind. Da die Erhebung des Statistischen Landesamtes den kinderbedingten Aufwand für Haushaltstätigkeiten für Kinder über 14 Jahre nicht erfaßt, wurde angenommen, daß er konstant bleibt.
4. Der Stundenlohn errechnet sich in Variante 1 aus dem durchschnittlichen Bruttojahresverdienst einer Arbeiterin (vgl. Statistisches Bundesamt, Fachserie 16, Reihe 2.1) und der effektiven Jahresarbeitszeit (nach: Institut der deutschen Wirtschaft, Zahlen zur wirtschaftlichen Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland, verschiedene Jahrgänge). Variante 2 errechnet sich in gleicher Weise aus dem Bruttojahresverdienst einer Kindergärtnerin (nach BAT Gehaltsstufe VIb bzw. ab 1991 Vc, 29. Lebensaltersstufe. ledig).

Erläuterung 4
Ermittlung des Aufwandes von Eltern für die Erziehung und Versorgung von zwei Kindern (Humanvermögensaufwendungen) in DM

* Der Betreuungsaufwand fußt in Variante 1 auf dem durchschnittlichen Bruttojahresverdienst einer Arbeiterin, in Variante 2 auf dem Bruttojahresverdienst einer Kindergärtnerin.

4.5 Inwieweit finanzieren die Familien den Familienlastenausgleich selbst?

Die Leistungen des Familienlastenausgleichs werden aus zwei Quellen finanziert: die staatlichen Leistungen aus Steuern, die Leistungen der Sozialversicherungen aus Beiträgen.

Die für den Familienlastenausgleich erforderlichen Steuermittel werden auch durch die Familien in wenigstens zweifacher Form aufgebracht: in Form der Einkommen- und Lohnsteuer und in Form der Verbrauchssteuern (von anderen Steuerarten, die relativ wenig zum Gesamtsteueraufkommen beitragen, soll abgesehen werden).

Der Umfang, in dem Familien durch die Zahlung von Einkommensteuer zur Finanzierung empfangener staatlicher Leistungen beitragen, wird in der Steuerstatistik nicht ausgewiesen. Er läßt sich aber abschätzen. Geht man davon aus, daß (1990) von den 7 Millionen Familien mit Kindern unter 18 Jahren (einschließlich der 0,94 Millionen Alleinerziehenden) jeweils der Mann oder die Frau einkommensteuer- bzw. lohnsteuerpflichtig war und daß überdies 2,945 Millionen verheirateter Frauen einkommen- oder lohnsteuerpflichtig waren, dann errechnet sich ein Anteil kinderversorgender erwerbstätiger Einkommen- bzw. Lohnsteuerzahler von 39,6 % an allen 25,131 Millionen Einkommen- bzw. Lohnsteuerpflichtigen (Stat. Jahrbuch 1992, passim). Unter der weiteren Annahme einer im Durchschnitt gleichen Pro-Kopf-Steuerbelastung von erwerbstätigen Familienmitgliedern und erwerbstätigen Alleinlebenden sowie kinderlosen Ehegatten waren knapp zwei Fünftel der Familienlastenausgleichsleistungen durch die Familien selbst finanziert, soweit diese Leistungen aus der Einkommen- und Lohnsteuer finanziert werden. Von dem Gesamtaufkommen an Einkommen- und Lohnsteuer in Höhe von (1990) 214,1 Milliarden DM brachten die Familien demnach rund 85 Milliarden auf.

Den Anteil der wichtigsten Verbrauchssteuer, nämlich der Umsatzsteuer, der durch die Verbrauchsausgaben für Kinder verursacht wird, an der gesamten Umsatzsteuer, läßt sich abschätzen, wenn man von der Annahme ausgeht, daß die unter 18 Jahre alte Bevölkerung (= 11,693 Millionen Menschen im Jahre 1990) im Durchschnitt halb so viel pro Kopf verbraucht hat wie die Erwachsenen (= 50,032 Millionen). Dann ergibt sich ein Anteil von 10,1% (= 7,88 Milliarden DM) am gesamten Umsatzsteueraufkommen von 78,0 Milliarden DM (Zahlen nach Stat. Jahrbuch 1990, passim).

Nimmt man an, daß die Familienlastenausgleichsleistungen im wesentlichen aus der Einkommen-, der Lohn- und der Umsatzsteuer finanziert werden, dann ergibt sich unter Berücksichtigung des gesamten Steueraufkommens im alten Bundesgebiet 1990 insgesamt ein Selbstfinanzierungsanteil der Familien in Höhe von 32 %. Der Anteil der staatlichen Nettotransfers (also der Transfers ohne die Krankenversicherungsleistungen) an den oben ausgewiesenen Versorgungs- und Betreuungsaufwendungen beläuft sich daher auf etwa 10 %. Übrigens hatte schon 1981 das Bundesverfassungsgericht festgestellt, daß die durch höhere Aufwendungen für die Kinder bedingte stärkere indirekte Steuerbelastung durch das Kindergeld nicht aufgefangen wird (BVerfGE 81, S. 363 bis 383).

Auch den Leistungen, die Familien wegen des Tatbestandes "Kinder" aus der Sozialversicherung zufließen (um 5 %-Punkte höheres Arbeitslosengeld für Arbeitslose mit Unterhaltsverpflichtungen gegenüber Kindern, Waisenrenten, Erziehungsrenten, beitragsfreie Krankenversicherung für nicht erwerbstätige Familienmitglieder, Hinterbliebenenrenten) stehen Leistungen der Familien an die Sozialversicherungen gegenüber: da die Beitragssätze für Erwerbstätige mit Familie nicht niedriger sind als die für Alleinstehende und für Paare ohne Kinder, finanzieren erwerbstätige Väter und Mütter die Leistungen mit, die nicht erwerbstätigen und kinderlosen Männern und Frauen ohne eigene Beitragsleistungen gewährt werden (beitragsfreie Krankenversicherung sowie Witwer- und Witwenrenten). Durch diese "Privilegierung der kinderlosen Ehe zu Lasten der Familie" (Borchert 1992, S. 66f .) wird der Anteil des Staates und der Sozialversicherung an den Versorgungs- und Betreuungsaufwendungen für Kinder indirekt verringert.

Die aufgezeigten Beeinträchtigungen des Familienlastenausgleichs durch hohe Selbstfinanzierungsanteile werden noch verstärkt durch die fehlende Wirksamkeit bestimmter familienpolitischer Maßnahmen wie z. B. der Wohnungsbauförderung für Familien (vgl. dazu Abschnitt 3.2. dieses Kapitels) und die unzureichende Berücksichtigung von Mehrkinderfamilien in Rahmen des sozialen Wohnungsbaues (vgl. dazu Kaufmann 1990, S. 143).

4.6 Zur institutionellen Verankerung des Familienlastenausgleichs

In der seit einigen Jahren geführten Diskussion um die Grenzen des Sozialstaates wird von stark marktwirtschaftlich geprägten Ökonomen eine Reform der Sozialversicherung in dem Sinn vorgeschlagen, daß die Beiträge der Versicherten und ihrer nicht erwerbstätigen Familienmitglieder, die bisher beitragsfrei mitversichert sind, risikoadäquat festgesetzt werden. Die Befürworter dieses Vorschlags stellen vor allen auf die in der Bundesrepublik erreichte Höhe der aufgrund hoher Sozialversicherungsbeiträge gestiegenen Lohnnebenkosten ab, die die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen beeinträchtigen. Dabei wird übersehen, daß die Lohnnebenkosten etwa zur Hälfte auf tarifvertraglich vereinbarten Sozialleistungen beruhen und daß sie überdies dadurch höher als eigentlich erforderlich sind, daß entgegen den Grundsätzen ordnungsgemäßer Finanzierung die Staatsausgaben die Aufwendungen für den Aufbau und die Finanzierung des Rentenversicherungssystems in den neuen Bundesländer und ein Großteil der Aufwendungen für die Arbeitsmarktpolitik in den neuen Bundesländern durch die Beiträge der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber an die Renten- und die Arbeitslosenversicherung finanziert werden. Die genannten, durch die Wiedervereinigung entstandenen Lasten sollten jedoch als Ausgaben für die Lösung allgemeiner politischer Probleme aus Steuermitteln und nicht aus Versicherungsbeiträgen finanziert werden. Diese Beiträge sind durch diese nicht ordnungskonforme Finanzierung politischer Lasten um 4 bis 5 Prozentpunkte überhöht.

Würde der Vorschlag einer "Auslagerung" von Familienlastenausgleichsleistungen aus dem System der sozialen Sicherung befolgt werden, dann wären z. B. in der gesetzlichen Krankenversicherung auch für nicht erwerbstätige, kinderversorgende Mütter und für die Kinder Beiträge zu entrichten. Familien, die durch die Zahlung der Beiträge entsprechend den in der Gesellschaft vorherrschenden Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit zu stark belastet werden, sollen steuerlich oder/und durch Zuschüsse aus dem Staatshaushalt entlastet werden. Die gravierendste, mit diesem Vorschlag verbundene Problematik liegt in der Gefahr, daß die mit der Entscheidung über die Entlastungen bzw. die Zuschüsse befaßten Entscheidungsinstanzen nach aller Erfahrung versucht sein werden, in finanzpolitisch kritischen Zeiten die staatlichen Leistungen zu kürzen. Nach Meinung der Familienberichtskommission ist der seit vielen Jahrzehnten in die Sozialversicherung integrierte Familienlastenausgleich einem externalisierten Familienlastenausgleich auch deswegen eindeutig überlegen, weil beim integrierten Familienlastenausgleich der Wert der Leistungen bei allgemein steigenden Sozialleistungen und/oder bei steigenden Sozialversicherungsbeiträgen "automatisch" steigt, die Familienlastenausgleichsleistungen also gleichsam dynamisiert sind, im andern Fall jedoch, wie z. B. beim Kindergeld und beim Wohngeld, nur bei entsprechenden politischen Entscheidungen.

4.7 Empfehlungen zur Reform des Familienlastenausgleichs

Aus den dargestellten verteilungspolitischen Überlegungen lassen sich folgende Empfehlungen ableiten.

1. Ein weiterer konsequenter Ausbau der direkten monetären Transfers (Kindergeld und und Erziehungsgeld) sowie der indirekten Transfers (steuerliche Berücksichtigung von Kindern) sollte trotz der angespannten Lage der öffentlichen Haushalte wegen der gestiegenen Bedeutung der Familien und der Familienpolitik für die qualitative und quantitative Entwicklung unserer Gesellschaft auf die politische Prioritätenliste gesetzt werden. Das Kindergeld, das Erziehungsgeld, die Steuerfreibetrage und die kinderbezogenen Wohngeldleistungen sollten dynamisiert werden. Denn nur dadurch kann vermieden werden, daß - wie in der Vergangenheit - die Leistungen des Familienlastenausgleich bei steigenden Erwerbseinkommen, Mieten und Verbrauchsgüterpreisen entwertet werden (vgl. zu dieser Entwertung Kaufmann 1990, S. 114). Unter Umständen sollten diese Maßnahmen aufkommensneutral finanziert werden, d. h. vor allem durch eine Reform der Ehegattenbesteuerung.
2. Die beitragsfreien Leistungen der Kranken- und der Rentenversicherung für nicht erwerbstätige Familienmitglieder Versicherter werden kinderlosen nicht erwerbstätigen Familienmitgliedern ebenso gewährt wie einem kinderversorgenden und -erziehenden nicht erwerbstätigen Familienmitglied (Sachleistungen der gesetzlichen Krankenversicherung und Witwen- sowie Witwerrenten). Sie sollten so reformiert werden, daß die Leistungen für Kinderlose weder direkt noch indirekt von erwerbstätigen Familienmitgliedern mitfinanziert werden müssen. Da der Anteil lebenslang kinderloser Ehefrauen voraussichtlich steigen wird, müssen sozialversicherte erwerbstätige Familienmitglieder in zunehmendem Umfang Hinterbliebenenrenten an Kinderlose mitfinanzieren.
3. Steuerfreibeträge sind ein wesentlicher Bestandteil des Familienlastenausgleichs. Allerdings sind Steuerfreibeträge keine zwingende Konsequenz des Prinzips der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit, wie das in der politischen Diskussion immer wieder behauptet oder unterstellt wird. Denn dieses Prinzip besagt nur, daß die steuerliche Entlastung eines Steuerpflichtigen seiner Belastung durch den Unterhalt von Familienangehörigen entsprechen muß (vgl. dazu Albers 1959, S. 273). Die durch Steuerfreibeträge bewirkten Erhöhungen des verfügbaren Einkommens sind umso höher, je höher das steuerpflichtige Einkommen ist. Auch der monetäre Wert der Haushaltsfreibeträge für Alleinerziehende, der Ausbildungsfreibeträge, der Abschreibungen von Wohneigentum nach §10e EStG, des Baukindergeldes und der Kinderbetreuungsfreibeträge steigt mit steigendem Einkommen. Wenngleich es nicht als vorrangiges Ziel des Familienlastenausgleichs betrachtet werden muß, einen Einkommensausgleich zwischen Familien unterschiedlicher Einkommensschichten herbeizuführen, sondern zwischen Familien und Kinderlosen, so ist es doch ein Problem der Verteilungsgerechtigkeit, daß eine ganze Reihe familienorientierter Leistungen in ihrer Höhe so durch den Einkommensteuertarif und die Höhe des steuerpflichtigen Einkommens bestimmt wird, daß die absolute Besserstellung durch den Tatbestand "Kinder" umso größer ist, je höher das Einkommen der Steuerpflichtigen ist. Der starke Einfluß des Steuersystems auf der Familienlastenausgleich sollte daher durch eine Reform der Ehe- und Familienbesteuerung reduziert werden. Dies erscheint auch deswegen geboten, weil die vergleichsweise niedrigen Familieneinkommen in den neuen Bundesländern vergleichsweise geringe Familienlastenausgleichsleistungen bewirken
4. Als reformbedürftig erscheint auch die Förderung der Bildung von Wohneigentum für Familien, da das derzeitig angewandte Fördersystem nicht die Eigentumsbildung für junge und einkommensschwache Familien erleichtert, sondern für einkommensstarke Familien (vgl. dazu auch Abschnitt 3.2 dieses Kapitels). Auch die ungenügende Berücksichtigung von Familien, insbesondere von Mehrkinderfamilien im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus, sollte korrigiert werden.
5. Angesichts des gestiegenen Anteils Studierender an den jüngeren Alterskohorten und der Länge der Ausbildungszeiten sollte dem Ziel der Vereinbarkeit von Ausbildung und Familientätigkeit erhöhte Aufmerksamkeit gewidmet werden (vgl. dazu Kapitel IX). Es erscheint geboten, über Möglichkeiten der Förderung kindererziehender und -versorgender, noch im Bildungsprozeß stehender jüngerer Menschen nachzudenken.

4.8 Inanspruchnahme familienbezogener Transfers

Die gestiegene Vielfalt der verschiedenen Leistungsarten der verschiedenen sozialen Sicherungssysteme und die steigende Differenziertheit der Zielgruppen- sowie der Lebensphasenorientierung der Bedingungen, unter denen die Leistungen gewährt werden, geben Anlaß zu der Frage, ob die Leistungen die potentiellen Empfänger in der gewünschten Weise tatsächlich erreichen. Zusätzliche Aktualität gewinnt diese Frage durch die Übertragung der westdeutschen Sicherungssysteme auf die östlichen Bundesländer. Informationen über die Erfahrungen von Familien bei der Inanspruchnahme familienbezogener Transferleistungen für West- und Ostdeutschland wurden durch persönliche Befragungen und eine Reihe von Fachgesprächen sowie eine schriftliche Expertenbefragung gewonnen (Institut für Entwicklungsplanung und Strukturforschung 1993).

Obwohl der Informationsstand in Bezug auf die Transferleistungen von den Befragten bei vier von acht Leistungsarten mehrheitlich als mindestens gut und bei den übrigen vier Leistungsarten als mindestens ausreichend angesehen wird, wünschen sich die Befragten mit jeweils über 40 % zusätzliche Informationen, vor allem bei Sozialhilfeleistungen, beim Kindergeldzuschlag und beim Wohngeld. Die Beratung und die Unterstützung der potentiellen Leistungsempfänger und -empfängerinnen durch die zuständigen Ämter werden für fast alle Leistungsarten von rund zwei Drittel der befragten Familien als gut oder sehr gut bezeichnet. Ihnen  würde von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Ämter zu ihrem Recht verholfen, bestätigen bei sechs von acht Leistungsarten jeweils mehr als drei Viertel der Befragten. In Bezug auf die Sozialhilfe fühlen sich allerdings mehr als ein Drittel der Befragten bei den zuständigen Ämtern nicht gut aufgehoben.

Ganz anders sehen die Erfahrungen von Familien bei der Inanspruchnahme familienbezogener Transferleistungen aus, wenn man den Fokus auf die persönlichen Erfahrungen mit den Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeitern der Ämter legt. Offensichtlich führen Streßfaktoren unterschiedlichster Art auf beiden Seiten, aber auch überhöhtes Anspruchsdenken auf der einen und wenig flexible Gesetzes- und Verwaltungsregelungen sowie strukturelle Defizite bei den organisatorischen und den Arbeitsbedingungen der Behörden auf der anderen Seite dazu, daß die Atmosphäre der Begegnung im menschlichen Bereich häufig zu wünschen übrig läßt. Nur knapp ein Viertel aller befragten Familien geben an, gute oder sehr gute Erfahrungen im Umgang mit Ämtern und Behörden bzw. deren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern gemacht zu haben. Aber immerhin deutlich über die Hälfte der Befragten meinen, ihr Kontakt zu den Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeitern sei schlecht oder sehr schlecht. Das berichten junge Familien mit Kleinkindern ebenso wie Alleinerziehende, arbeitslose Familien oder Familien in der Altersphase. In ihren Urteilen stimmen die Familien in den westlichen und in den östlichen Bundesländern weitgehend überein.

Überhaupt sind die Unterschiede zwischen westlichen und östlichen Bundesländern auch bezüglich des Informationsverhaltens und der Beurteilung der Beratung und Unterstützung wenig ausgeprägt. Dies weist einerseits auf eine große Konsistenz der Ergebnisse und andererseits auf die strukturelle Bedingtheit der in Ost und West gemeinsam gemachten Erfahrungen hin. Die Befragungsergebnisse widersprechen auch dem öffentlich verbreiteten Meinungsbild über die Probleme, die mit der Einführung der Sozialordnung der Bundesrepublik in den östlichen Bundesländern verbunden sind.

Aus den Erfahrungen der Familien und den Meinungen der Fachleute aus den Dienststellen lassen sich folgende Handlungsansätze ableiten.

Aus der Perspektive von Familien ist es erforderlich, daß schon in der Informations- und Beratungsphase unnötige Wege und unnötiger Verdruß vermieden werden und daß Informationen und Beratungsinhalte mehr auf die Lebenssituation der Menschen zugeschnitten und weniger von der einzelnen Leistungsart bestimmt werden. Mehrere Handlungsansätze zeichnen sich - weitgehend im Einklang mit der Expertinnen- und Expertenbefragung - ab:

• Familieninformationszentren, die in die bestehende Verwaltungsstruktur zu integrieren sind, sollen durch sachgerechte Informationen sowie durch gezielte Weitervermittlung sowohl zu einer Verminderung der Weg-Zeit-Kosten bei der Informationssuche als auch zu einer Vermeidung unnötigen Ärgers auf Seiten der Bürgerinnen und Bürger und einer unnötigen Arbeitsbelastung bei den Ämtern beitragen. Um mögliche Barrieren abzubauen, sollte es sich zudem um ein möglichst "niederschwelliges" Angebot handeln, das als eigenständige, räumlich abgegrenzte, unbürokratisch arbeitende Funktionseinheit konzipiert ist.
• Die Kooperation und Kommunikation zwischen Ämtern sollte z.B. durch den Ausbau eines Informationsnetzes, das - mit Einverständnis der betroffenen Familien - auch den Austausch leistungsbegründender Daten umfaßt, verbessert werden.
• Um die Zugangsbarrieren zu den Beratungsleistungen abzubauen, weite Wege und "Beratungsstreß" auf beiden Seiten der Schreibtische zu vermindern und eine angemessene Berücksichtigung der Lebenssituation und lebensräumlichen Bedingungen von Familien bei der Beratung und Leistungsentscheidung zu ermöglichen, sollte eine Dezentralisierung vor allem im Bereich der relevanten Dienststellen der Kommunalverwaltung möglichst in Verbindung mit der Arbeitsverwaltung gefördert und wohnungsnahe Beratungsangebote vermehrt geschaffen werden. Die bislang in der Beratung vorherrschenden "Komm-Strukturen" werden so durch Strukturen, die dem "Bring-Prinzip" folgen, ergänzt.
• Information und Beratung sollten sich nicht allein an den Transferleistungen, sondern auch an den Lebenssituationen der rat- und hilfesuchenden Familien orientieren. Es soll geprüft werden, auf welche Weise bessere Voraussetzungen dafür geschaffen werden können, die Beratungsleistungen auch unteren Sozialschichten leichter zugänglich zu machen.

Bei Überlegungen zur Verbesserung der Situation im Bereich von Dienststellen und bei Verwaltungsregeln geht es nicht in erster Linie um eine Verbesserung der Beratungsinhalte, d.h. um eine verstärkte fachliche Schulung der Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter, sondern um einen schrittweisen Abbau zumindest der objektiven Hindernisse, die einer Entlastung der emotional angespannten Beratungssituation entgegenstehen können. Objektive Hindernisse, und damit Handlungsansätze, ergeben sich bereits bei der räumlichen Nutzung und Ausstattung der Ämter. Von den Expertinnen und Experten wurden dabei mehrheitlich Überlegungen favorisiert, die

• auf eine räumliche Verkleinerung der Wartezonen durch eine Dezentralisierung der Wartebereiche in den Ämtern oder sogar
• auf eine zeitliche Entzerrung der Besucherströme mit der Folge kürzerer Wartezeiten und ebenfalls weniger überfüllter Wartezonen hinauslaufen. Dazu könnte gehören, für Mütter und Väter mit Kleinkindern besondere Sprechzeiten (nach Vereinbarung) anzubieten.
• Weiterhin sind auch unter datenschutzrechtlichen Aspekten räumliche Voraussetzungen für Einzelberatungsgespräche zu schaffen, damit Publikumsverkehr in Büroräumen mit mehreren Arbeitsplätzen vermieden werden kann.

Andere Handlungsansätze ergeben sich mit Blick auf die Personalsituation der Ämter. Dabei geht es nicht nur (aber auch) um die quantitative Seite der Kapazitäten, sondern ebenso um Fragen der materiellen und immateriellen Leistungsanerkennung, der Leistungsmotivation, der Verminderung der Fluktuation und der verstärkten Qualifikation.

• Unter den Expertinnen und Experten gilt es als besonders dringend, das Image der mit Transferleistungen befaßten Ämter, hier vor allem der Sozialämter, zum Beispiel durch finanzielle Zulagen, eine höhere stellenmäßige Bewertung sowie durch Aufstiegsmöglichkeiten zu verbessern. Damit würde zumindest ein größerer Teil der gegenwärtigen Personalfluktuation gestoppt werden können, die auf Dauer einen erhöhten fachlichen Qualifizierungsaufwand bzw. eine Verringerung der Arbeitsqualität bedeutet.
• Ein erhöhter Qualifizierungsaufwand ergibt sich auch vor allem in psychologischer Hinsicht. Hier wird angeregt, sowohl die in den Ämtern tätigen Menschen regelmäßig weiterzubilden als auch den Verwaltungsnachwuchs praxisnäher auszubilden, d. h. stärker als bisher auf den psychologischen Umgang mit Antragstellerinnen und Antragstellen vorzubereiten und mögliche Konfliktsituationen bereits während der Ausbildung zu trainieren.
• In Bezug auf die Verwaltungsstrukturen ist schließlich die Verteilung von Verantwortlichkeiten weniger hierarchisch zu regeln. Das setzt einen entsprechenden, fachlich qualifizierten Mitarbeiterstamm und geringere Fluktuation voraus.

Insbesondere Gesetze müssen, wenn es um die Definition von Anspruchsberechtigten und Leistungsvoraussetzungen geht, (ideal-)typische Situationen und Wirkungsannahmen zugrunde legen. Ein solcher Anspruch ist jedoch in der täglichen Praxis meist eine Fiktion. Eine Konsequenz aus der Diskrepanz zwischen Anspruch und Realität wäre, auch im Falle von Sozialhilfeleistungen schon das Antragsprinzip einzuführen. Dies würde erfordern, schon im Vorfeld einer möglichen Inanspruchnahme so umfassend zu informieren, daß bei Eintreten einer Notlage die Rechte auch tatsächlich erkannt und eingefordert werden können.

Sollte allerdings die derzeitige Regelung bestehen bleiben, dann müssen die Voraussetzungen verbessert werden, z.B. indem über eine vermehrte Dezentralisierung der Sozialhilfe und eine Verstärkung der "zugehenden Beratung" nachgedacht wird.

• Die Diskussion um die Dezentralisierung der Sozialhilfedienststellen wird gegenwärtig weitgehend nur unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit der Verwaltungsstruktur geführt. Eine Dezentralisierung der Sozialhilfe würde jedoch wesentlich dazu beitragen, den Kontakt zu den betroffenen Familien und damit die Kenntnis der Lebenssituation und lebensräumlichen Eingebundenheit der Rat- und Hilfesuchenden nachhaltig zu verbessern. Dezentrale Strukturen würden es erleichtern, Notlagen zu erkennen, zwischen berechtigten und unberechtigten Ansprüchen zu unterscheiden sowie dem präventiven Auftrag des BSHG Rechnung zu tragen.
• Die Intensivierung "Zugehender Beratung" hat zum Ziel, Menschen, die nicht gelernt haben, sich zu artikulieren oder mit den Verwaltungsstrukturen umzugehen, aktiv anzusprechen und über ihre Rechte zu informieren. Zugehende Beratung soll potentiell Hilfebedürftige darauf vorbereiten, Hilfe überhaupt annehmen zu können. Der hohe Anteil "versteckter" oder "verschämter" (Alters-) Armut zeigt, daß bei der Umsetzung des gesetzlichen Auftrags Lücken geschlossen werden müssen.

Weitere Beispiele für Handlungsansätze sind:

• Die in unterschiedlichen Gesetzen oder Vereinwaltungsvorschriften aus Gründen der sozialen Gerechtigkeit unterschiedlich definierten Einkommensbegriffe und/oder ihre Nachweismethoden sind ein Beispiel für "gute Absichten" auf der Ebene des Gesetzgebers, aber für "problematische Wirkungen" auf der Ebene von Ämtern und Familien. Daher hat der Vorschlag, den Einkommensbegriff zu vereinheitlichen, eine der höchsten Zustimmungen in der Befragung der Fachleute überhaupt gefunden.
• Beim Austausch leistungsbegründender Daten zwischen Ämtern sehen einige Ämter selbst dann datenschutzrechtliche Probleme, zwischen wenn die betroffenen Familien ihr Einverständnis geben würden. Es wäre daher zu überlegen, die Möglichkeiten des Datenaustausches unter bestimmten Voraussetzungen in die gesetzlichen Regelungen einzubeziehen und so die offensichtlich bestehende Rechtsunsicherheit zu beseitigen.

Ein auf zentraler Ebene zu behandelnder Vorschlag ist, bereits im Schulunterricht die Grundlagen und Leistungen des sozialen Sicherungssystems eingehender als derzeit zu behandeln. In diesem Zusammenhang sollte auch die Kompetenz zur privaten Akten- und Buchführung gefördert werden.

Über diese Handlungsansätze hinaus empfiehlt die Familienberichtskommission die Erarbeitung eines "Handbuches der Sozialleistungsansprüche" , das aus der Perspektive des Rat- und Hilfesuchenden leicht verständliche Antworten auf grundlegende Fragen nach Anspruchsvoraussetzungen, Art und Höhe des möglichen Leistungsbezugs, Leistungsgrenzen, vor allem aber nach den für eine eingehendere Beratung auf örtlich-regionaler Ebene zuständigen Informations- und Beratungsstellen gibt. Das Handbuch sollte außerdem Muster und Erläuterungen zu Antragsformularen und benötigten Belegen enthalten.